II SA/Ke 1064/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014r. sprawy ze skargi K. B. i S. B. na decyzję Wojewody z dnia 24 września 2013r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 24 września 2013 r. znak: [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 26 lipca 2013 r. znak: [...] umarzającą postępowanie w sprawie zwrotu na rzecz S. i K. małż. B. nieruchomości położonej w K. przy. Al. S., oznaczonej w ewidencji gruntów miasta K. (obr. 0012) jako działki nr 146/1 i 146/2 o łącznej pow. 0,2392 ha, nabytej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego z dnia 27.09.1988r., znajdującej się obecnie w użytkowaniu wieczystym A. Sp. z o.o. – komandytowo-akcyjnej. Jak wynika z akt sprawy umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 27.09.1988r. Skarb Państwa nabył od S. i K. małż. B. ww. nieruchomość, po czym zawartą w formie aktu notarialnego umową z dnia 24.08.1992r. oddał ją w użytkowanie wieczyste, z jednoczesnym przeniesieniem własności znajdujących się na niej budynków, na rzecz Wyższej Szkoły Pedagogicznej w K. Prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] w dniu 31.08.1993r. Obecnie właścicielem przedmiotowych działek jest Skarb Państwa, natomiast użytkownikiem wieczystym A. Sp. z o.o. Sp. komandytowo-akcyjna. Wnioskiem z dnia 9.04.2013r., uzupełnionym w dniu 3.06.2013r., S. i K. małż. B. wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa ww. aktem notarialnym. W uzasadnieniu podnieśli, że cel umowy sprzedaży z dnia 27.09.1988r. nie został zrealizowany. Wskazali ponadto na brak podpisu S. B. pod aktem notarialnym z dnia 27.09.1988r. Organ I instancji opisaną na wstępie decyzję z dnia 26 lipca 2013 r. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe powołując w podstawie prawnej przepisy art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142 ust. 1, art. 216 i art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. W odwołaniu małżonkowie B. podnieśli, że z uwagi na łączący ich ustrój wspólności majątkowej małżeńskiej sprzedaż nieruchomości wymagała zgody obojga małżonków, tymczasem umowę podpisał jedynie K. B.. Z powodu braku podpisu S. B. ww. umowa była dotknięta sankcją bezskuteczności zawieszonej. Jej wystąpienie z wnioskiem o zwrot nieruchomości należy zaś traktować jako brak zgody na potwierdzenie czynności dokonanej przez jej męża i w konsekwencji nieważność umowy. Organowi I instancji zarzucono nieodniesienie się do ww. okoliczności i tym samym nierozpoznanie istoty sprawy. Wojewoda wyjaśnił, że w niniejszej sprawie spełnione zostały obydwie przesłanki umorzenia postępowania wymienione w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. ustanowienie na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej (w roku 1992) i ujawnienie tego prawa przed dniem 1.01.1998r. (w dniu 31.08.1993r.). Ustalenie to umożliwiło organowi odstąpienie od badania, czy spełnione zostały przesłanki z art. 137 ww. ustawy, zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych (wyrok WSA w Poznaniu w sprawie IV SA/Po 710/10). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach S. i K. małż. B. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając nierozpoznanie istoty sprawy i nieodniesienie się do kwestii nieważności umowy sprzedaży nieruchomości. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że przedmiotowa nieruchomość, tj. działki nr 146/1 i 146/2, została nabyta przez K. B. na podstawie aktu własności ziemi z dnia 4.08.1976r. W dacie tej K. B. pozostawał w związku małżeńskim ze S. B., a małżonków łączył ustawowy ustrój wspólności majątkowej małżeńskiej. Tym samym, zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w postanowieniach Sądu Najwyższego (w sprawach IV CSK 33/08, III CKN 244/98), S. B. stała się współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości, której zgoda była konieczna do jej sprzedaży. Skarżący wskazali na przepis art. 37 § 1 pkt 3 k.r.o., zgodnie z którym zgoda drugiego małżonka jest potrzebna do zbycia, obciążenia, odpłatnego nabycia i wydzierżawienia gospodarstwa rolnego lub przedsiębiorstwa. Zgoda ta jest zgodą osoby trzeciej w rozumieniu art. 63 § 1 k.c. i stosownie do § 2 tego przepisu powinna być w niniejszej sprawie wyrażona w formie aktu notarialnego. Zgodnie zaś z art. 92 § 1 pkt 8 ustawy Prawo o notariacie oboje małżonkowie powinni złożyć podpis pod aktem notarialnym. Zdaniem autorów skargi brak podpisu S. B. pod aktem notarialnym z dnia 27.09.1988r. powoduje, że umowa sprzedaży dotknięta była sankcją "bezskuteczności zawieszonej". Wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości świadczy zaś o tym, że nie wyraziła zgody na potwierdzenie czynności dokonanej przez jej męża, co oznacza nieważność umowy sprzedaży. Skarżący zarzucili ponadto, że w sytuacji gdy organ administracji nie jest kompetentny do badania prawidłowości zawarcia umowy w formie aktu notarialnego powinien skorzystać z odpowiednich instytucji przewidzianych w k.p.a. w celu umożliwienia stronom weryfikacji skuteczności lub nieskuteczności dokonanej czynności prawnej, nie zaś wydawać decyzję merytoryczną, której argumentację należy uznać za przedwczesną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Instytucja zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowana została w przepisach działu III rozdziału 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej "u.g.n.". Stosownie do regulacji przejściowej zawartej w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie, jak w niniejszej sprawie, ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miał jednak przepis art. 229 u.g.n., zgodnie z którym roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, co zostało prawidłowo ustalone przez organy administracji i co nie było kwestionowane w skardze. W aktach sprawy znajduje się odpis aktu notarialnego z dnia 27.09.1988r. Rep. A nr 9077/88, na podstawie którego S. i K. małż. B. sprzedali na rzecz Skarbu Państwa – Dyrekcji Inwestycji Miasta K., położone w K. działki oznaczone w ewidencji nr 146/1 i 146/2 o łącznej pow. 2392 m². Następnie zawartą w formie aktu notarialnego umową z dnia 24.08.1992r. Skarb Państwa oddał przedmiotową nieruchomość w użytkowanie wieczyste, z jednoczesnym przeniesieniem własności znajdujących się na niej budynków, na rzecz Wyższej Szkoły Pedagogicznej w K. Prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] w dniu 31.08.1993r. Obecnie użytkownikiem wieczystym jest A. Sp. z o.o. Sp. komandytowo-akcyjna. W ten sposób wszystkie wymienione w art. 229 u.g.n. przesłanki wyłączające przysługiwanie roszczenia z art. 136 ust. 3 o zwrot nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zostały spełnione. Cytowany przepis nie czyni żadnej różnicy co do sposobu powstania prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z nim istotny jest sam fakt ustanowienia prawa i wpisania go do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z punktu widzenia tej regulacji obojętne jest, czy prawo to powstało ex lege, na mocy decyzji administracyjnej, czy umowy cywilnoprawnej - ważne jest jedynie, aby prawo użytkowania wieczystego powstało na rzecz innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2009 r., sygn. I OSK 648/08). W konsekwencji wniosek o zwrot tej nieruchomości, ani też skarga nie mogły zostać uwzględnione. Nie ma przy tym znaczenia, czy konsekwencją zastosowania art. 229 u.g.n. winno być umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o zwrot nieruchomości, czy odmowa jej zwrotu. W tej kwestii poglądy orzecznictwa i doktryny są podzielone, przy całkowitej jednak zgodzie co do tego, że wyłączenie w art. 229 roszczenia o zwrot nieruchomości stanowi samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu, wykluczającą badanie merytorycznych uwarunkowań i przesłanek określonych w art. 136 i art. 137 u.g.n. (por. wyroki NSA: z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt I SA 1539/99, z dnia 7 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 409/05, z dnia 30 lutego 2007 r. sygn. akt. I OSK 386/06, z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 841/07, z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1673/09). Odnosząc się natomiast do kwestii nieważności umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości podkreślić należy, że ani organy administracyjne ani też sądy administracyjne nie są uprawnione do orzekania w przedmiocie ważności umów cywilnych. Dlatego też nie jest możliwe stwierdzenie w niniejszej sprawie przez Sąd, że umowa w formie aktu notarialnego, jaką zawarli skarżący z przedstawicielem Skarbu Państwa w 1988 roku jest nieważna ani też odnoszenie się merytoryczne do takiego zarzutu. Zaskarżona decyzja w żaden sposób nie zamyka skarżącym drogi do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności czynności prawnej objętej ww. aktem notarialnym. W świetle powyższego brak jest podstaw do uznania, że organ administracji właściwy do rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości, w sytuacji wystąpienia przesłanek skutkujących utratą roszczenia, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., zobowiązany jest do zastosowania instytucji przewidzianych w k.p.a. (np. zawieszenia postępowania), w celu umożliwienia stronie weryfikacji skuteczności lub nieskuteczności czynności prawnej polegającej na przeniesieniu prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.