II SA/Ke 1073/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2014r. sprawy ze skargi W. L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 września 2013r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia 27 września 2013 r. znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), po rozpatrzeniu zażalenia W. L., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia 25 lipca 2013 r., znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie posesji w S. przy ul. M. 119, nr ewid. 3417/6. Jak wynika z akt sprawy od 2002 roku prowadzone było postępowanie w sprawie stanu technicznego ww. budynku mieszkalnego, zakończone decyzją PINB z dnia 1 marca 2007 r. znak: [...], nakazującą, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 Prawa budowlanego, M. J. i W. L. usunięcie w terminie do 30 maja 2007 r. stwierdzonych nieprawidłowości poprzez m.in. przemurowanie jednego z kominów (powyżej połaci dachowej). W dniu 13.06.2013r., na skutek interwencji M. J. wskazującej na pogarszający się stan techniczny zachodniej części ww. budynku, nieremontowanej przez W. L., w szczególności na niebezpieczeństwo stwarzane przez rozsypujący się i spadający na chodnik komin, PINB przeprowadził kontrolę przedmiotowego budynku. W piśmie z dnia 14.06.2013r. organ wezwał M. J. i W. L. do usunięcia stwierdzonych uszkodzeń, a przede wszystkicm do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 1 marca 2007 r. pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego w celu przymuszenia oraz skierowania wniosku do organów ścigania stosownie do art. 92 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. W piśmie z dnia 4.07.2013r. W. L. zakwestionowała protokół z ww. kontroli, ponieważ została ona przeprowadzona bez jej wiedzy i udziału. Wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony, względnie o wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Zażądała przeprowadzenia kontroli po dniu 15.08.2013r. z jej udziałem. W związku z powyższym organ I instancji wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 25 lipca 2013 r., powołując w podstawie prawnej art. 61a § 1 k.p.a. W zażaleniu W. L. wniosła o uchylenie ww. postanowienia, zawieszenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego. Podniosła, że aktualnie toczy się postępowanie o dział spadku dotyczące przedmiotowej nieruchomości, nie wiadomo więc kto i w jakiej części jest jej właścicielem. Rozpatrując powyższe zażalenie WINB nie znalazł podstaw do zmiany bądź chylenia zaskarżonego postanowienia. Akcentując okoliczność, że w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku toczyło się już postępowanie administracyjne, zakończone decyzją PINB z dnia 1 marca 2007 r. organ odwoławczy za prawidłowe uznał stanowisko organu I instancji odmawiające wszczęcia postępowania w tej sprawie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach W. L. domagała się uchylenia postanowień organów obu instancji, zawieszenie postępowania egzekucyjnego i jego umorzenie. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że została pominięta w postępowaniu administracyjnym poprzez brak zawiadomienia o kontroli. Jej zdaniem protokół z dnia 13.06.2013r. nie może stanowić dowodu w sprawie, ponieważ nie został podpisany przez stronę. Dodatkowo skarżąca podniosła, że wniosek o wszczęcie postępowania zawierał zarzuty do protokołu z dnia 13.06.2013r., które stanowiły zagadnienie wstępne, przed wydaniem postanowienia przez PINB. Ponadto skarżąca wnioskowała o zawieszenie postępowania egzekucyjnego wynikającego z decyzji PINB z dnia 1 marca 2007 r. do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed Sadem Rejonowym w K. w sprawie [...]. Z tych samych powodów wnioskowała także o umorzenie postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie WINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie posesji nr 119 w S., nr ewid. 3417/6, wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że powołany wyżej przepis, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18) pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego, tj. jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej (por. Andrzej Wróbel [w:] Komentarz aktualizowany do art. 61a LEX; por. również wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. II SA/Ol 893/11; w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. III SA/Gd 464/11; w Krakowie z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. II SA/Kr 1356/11, w Warszawie z 6 marca 2012 r., sygn. VII SA/Wa 2356/11; w Łodzi z 13 marca 2012 r., sygn. II SA/Łd 46/12). Ustawodawca przewidział w art. 61a § 1 k.p.a. dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą i niezależną przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę materiał dowodowy oraz treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, za prawidłowe należy uznać stanowisko organu, że wystąpiła druga z wymienionych przesłanek. W doktrynie pod pojęciem "innych uzasadnionych przyczyn" wymienia się takie okoliczności jak: cywilny charakter sprawy, gdy uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wśród ww. przyczyn wskazuje się również takie sytuacje, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie, bądź gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. II SA/Gl 1070/13, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011r. sygn. II SA/Ol 893/11). W rozpoznawanej sprawie zaistniała jedna z wyżej wskazanych okoliczności, stanowiąca w sposób oczywisty przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przeprowadzona w dniu 13.06.2013r. przez pracowników PINB kontrola dotyczyła stanu technicznego komina od strony wschodniej powyżej połaci dachowej, znajdującego się na budynku mieszkalnym zlokalizowanym na terenie posesji w S. przy ul. M. 119. W nawiązaniu do ustaleń kontrolujących skarżąca wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 k.p.a. lub wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a k.p.a. Tymczasem, jak ustaliły organy obu instancji administracyjnych, w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku toczyło się już postępowanie administracyjne, zakończone decyzją PINB z dnia 1 marca 2007 r., znak: [...], którą organ nakazał, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), M. J. i W. L. usunięcie w terminie do 30 maja 2007 r. stwierdzonych nieprawidłowości obejmujących m.in. przemurowanie komina powyżej połaci dachowej, czyli tego samego, którego dotyczyła interwencja M. J. i kontrola przeprowadzona w dniu 13.06.2013r. W konsekwencji ustalenia, że w tożsamej sprawie do tej, w której obecnie skarżąca domaga się wszczęcia postępowania (w tym samym przedmiocie, przy udziale tych samych stron) postępowanie administracyjne już się toczyło i zostało zakończone ostateczną decyzją, PINB zasadnie, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego. Trafnie zatem WINB, rozpatrując wniesione zażalenie, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Wszczęcie kolejnego postępowania w tożsamej sprawie i wydanie w konsekwencji decyzji doprowadziłoby bowiem do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Odnośnie zarzutu dotyczącego przeprowadzenia kontroli bez udziału skarżącej wyjaśnić należy, że powyższe czynności kontrolne zostały przeprowadzone w trybie art. 81a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Czynności te nie są oględzinami w rozumieniu k.p.a., a zatem wszelkie przepisy o oględzinach mogą mieć zastosowanie jedynie posiłkowo. Z istoty czynności kontrolnych wynika również, że nie obowiązuje w tym przypadku uprzednie informowanie stron o zamierzonym terminie dokonania czynności kontrolnych. Ustawodawca wprowadził jedynie wymóg aby ww. czynności kontrolne, przeprowadzane były w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu, a w lokalu mieszkalnym - w obecności pełnoletniego domownika i przedstawiciela administracji lub zarządcy budynku (art. 81a ust. 2). W niniejszej spawie wymóg ten został zachowany, ponieważ w czynnościach kontrolnych uczestniczyła M. J. – współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości. Podkreślenia wymaga również to, że czynności kontrolne przeprowadzane są ad hoc i jako takie nie stanowią o wszczęciu postępowania administracyjnego. Dopiero dokonane w ich trakcie ustalenia mogą uzasadniać wszczęcie postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie i prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia. Skoro przeprowadzenie oględzin nie jest tożsame z obowiązkiem organu do wszczęcia postępowania to wobec dalszych ustaleń organu odnośnie wydania w sprawie stanu technicznego budynku ostatecznej decyzji z dnia 1 marca 2007r., brak udziału skarżącej w czynnościach kontrolnych organu nie stanowił przeszkody do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Nie bez znaczenia dla oceny podjętego rozstrzygnięcia pozostaje również fakt, że z materiału dokumentacyjnego nie wynika, aby skarżąca podważała okoliczności związane z wydaniem ostatecznej decyzji nakładającej na W. L. i M. J. obowiązki na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Nie mogły odnieść skutku w rozpoznawanej sprawie wnioski skarżącej o zawieszenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wykonania obowiązków wynikających z decyzji z dnia 1 marca 2007 r. z dwóch powodów. Po pierwsze, zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności wymienione w pkt 1-7 oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a (pkt 8). Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest władny zawiesić czy umorzyć postępowania administracyjnego (egzekucyjnego). Może jedynie skontrolować pod kątem zgodności z prawem, czy rozstrzygnięcie organu o zawieszeniu postępowania albo jego umorzeniu są prawidłowe.. Po drugie, postępowanie egzekucyjne jest odrębnym postępowaniem i z tego względu brak jest podstaw do kontroli rozstrzygnięć egzekucyjnych przy rozpatrywaniu przez organ nadzoru wniosku o wszczęcie postępowania w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.