II SA/Ke 1179/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Zachód w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Morawica z dnia 3 października 2016 r. nr XXII/259/16 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 13 ust. 1 lit. b, § 14 ust. 1 zaskarżonej uchwały. W dniu 3 października 2016 roku Rada Gminy Morawica, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 446, zwanej dalej "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (brzmienie obowiązujące na dzień wydania aktu - tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 250, zwanej dalej "u.c.p.g."), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kielcach, podjęła uchwałę nr XXII/259/16 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Morawica (dalej też jako "Regulamin"). W § 13 ust. 1 lit. b uchwały wskazano, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane są do utrzymywania tych zwierząt w sposób niestwarzający uciążliwości (hałas lub odory) dla osób znajdujących się w sąsiednich lokalach lub nieruchomościach. W § 14 ust. 1 uchwały stwierdzono, że na terenach użytku publicznego psy mogą być wyprowadzone tylko na smyczy i w kagańcu. Zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi pod warunkiem, gdy właściciel psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy Kielce-Zachód w Kielcach, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej przywołanych wyżej regulacji. Skarżący wskazał na istotne naruszenie prawa tj. § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w związku z art. 4 ust. 2 u.c.p.g.- poprzez zamieszczenie w zakwestionowanych przepisach zapisów regulujących materię wykraczającą poza upoważnienie ustawowe. W uzasadnieniu autor skargi podkreślił, że zakres spraw przekazanych do uregulowania w gminnym regulaminie utrzymania czystości i porządku oraz wytyczne dotyczące treści tego aktu prawa miejscowego wyznacza art. 4 ust. 2 u.c.p.g., który ma charakter wyczerpujący. W § 13 ust. 1 lit b Regulaminu Rada Gminy nałożyła na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek utrzymywania tych zwierząt w sposób niestwarzający uciążliwości (hałas lub odory) dla osób znajdujących się w sąsiednich lokalach lub nieruchomościach. Obowiązek taki zdaniem Prokuratora nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 856 z późn. zm.) ani w przepisach ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nadto w odniesieniu do treści § 14 ust. 1 Regulaminu Prokurator powołał się na prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym rada gminy nie jest upoważniona do określenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku obowiązku wyprowadzania psa na smyczy czy w kagańcu, jak również wskazywania miejsc czy sytuacji, w których psy mogą zostać zwolnione z uwięzi. Powyższa problematyka została bowiem uregulowana w przepisach ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, która w art. 10a zabrania puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna (ust. 3) z zastrzeżeniem, że zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście (ust. 4). Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy. Następnie Prokurator wskazał również na treść art. 77 § 1 i 2 kodeksu wykroczeń oraz podniósł, że nakładanie na członków wspólnoty samorządowej obowiązków wynikających już z innych przepisów prawa naraża posiadaczy zwierząt na dodatkową odpowiedzialność karną z art. 10 ust. 2a ustawy, który przewiduje karę grzywny za niewykonywanie obowiązków określonych w Regulaminie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. W odniesieniu do § 13 ust. 1 lit. b Regulaminu wyjaśnił, że jest to tylko jeden z kilku obowiązków określonych w § 13 Regulaminu. Istotą regulacji jest wskazanie sposobu postępowania właściciela zwierzęcia domowego, a celem ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla innych ludzi. Prokurator nie wskazał przepisu ustawy, który został naruszony tym zapisem. Organ dalej podniósł, że redakcja § 14 ust. 1 Regulaminu nie ma charakteru kategorycznego, gdyż w sytuacjach wskazanych w zdaniu drugim psy mogą być zwolnione z uwięzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, Dz. U. z 2003 r. Nr 218, poz. 2151). W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Istotne naruszenie prawa to zatem naruszenie takiego rodzaju jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 117/11 oraz z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt 412/11, CBOSA). Brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Oznacza to, że zakres upoważnienia dla stanowienia przepisów wykonawczych jest ustalany w drodze wykładni językowej i nie może być dowolnie rozszerzany w drodze innych wykładni przepisów prawa (wyrok TK z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt K 22/05, opubl. OTK 118/10/A/2005). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19). Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach u.c.p.g. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Zakwestionowane w niniejszym przypadku przez Prokuratora zapisy skarżonej uchwały zostały podjęte w wykonaniu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., zgodnie z którym regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zdaniem Sądu przepis § 13 ust. 1 lit. b Regulaminu nakładający na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek "utrzymywania tych zwierząt w sposób nie stwarzający uciążliwości (hałas lub odory) dla osób znajdujących się w sąsiednich lokalach lub nieruchomościach" jest zbyt ogólny aby można było uznać, że odpowiada delegacji ustawowej nakładającej na organ stanowiący obowiązek ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi. Zapis ten nie spełnia wymogu jasności i precyzyjności. W istocie bowiem nie wiadomo jakie konkretnie obowiązki zostały nałożone na osoby utrzymujące zwierzęta domowe (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 795/18, wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. II SA/Ke 1168/19). Przy braku w systemie prawa jakichkolwiek powszechnie obowiązujących norm określających, jak intensywne odory stwarzają uciążliwość dla osób znajdujących się w sąsiednich lokalach lub nieruchomościach, wykonanie obowiązku nałożonego w zaskarżonym przepisie § 13 ust. 1 lit. b Regulaminu w odniesieniu do odorów, jest w praktyce niemożliwe. Zapis zawarty w tym przepisie jest niekonkretny, nie spełnia kryteriów przewidzianych w przywołanym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie Kp 3/09, a w konsekwencji nie stanowi wypełnienia delegacji ustawowej. Odnosząc się do zarzutu przekroczenia zakresu delegacji ustawowej w § 14 ust. 1 Regulaminu wskazać należy, że w ocenie Sądu co do zasady nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Niemniej jednak obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powołany przepis ustawy upoważnił organ do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Istotą tej regulacji winno być zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. § 14 ust. 1 Regulaminu został sformułowany w sposób kategoryczny, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 122 z późn. zm.), dalej "u.o.z.", zgodnie z którym zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Jak zaś stanowi ust. 4 art. 10a powołanej ustawy zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Rację ma Prokurator, że treść zaskarżonego § 14 ust. 1 Regulaminu modyfikuje te unormowania, wprowadzając regulacje bardziej rygorystyczne (m.in. zwolnienie psa wymaga bezpośredniej kontroli opiekuna, podczas gdy przywołany art. 10a ust. 3 u.o.z. zakazuje tylko puszczania psów bez możliwości ich kontroli). Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów w obroży (na smyczy) i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami u.o.z., w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por.m.in. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15, wyroki WSA w Kielcach z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. II SA/Ke 703/17, z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ke 728/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19). W aktualnym brzmieniu przepis ten takich okoliczności nie uwzględnia, a nakaz wyprowadzania psów w kagańcu w ogóle nie przewiduje wyjątków. Poza tym trzeba zwrócić uwagę, że kwestionowany zapis posługuje się pojęciem nieoznaczonym, trudnym do egzemplifikacji, a więc nie spełniającym przesłanek prawidłowej techniki prawodawczej, w postaci "miejsca mało uczęszczanego przez ludzi". Mając zatem na uwadze powyższe i działając podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z istotnym naruszeniem prawa szczegółowo wskazanym powyżej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku i stwierdził nieważność uchwały w części dotyczącej § 13 ust. 1 lit. b oraz § 14 ust. 1.