II SA/Ke 135/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Armański Protokolant Starszy inspektor sądowy Karolina Chrapkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2025 r. sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady Gminy Górno z dnia 14 listopada 2024 r. nr XIII/75/2024 w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od rozstrzygnięcia odrzucającego protest wyborczy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Górno na rzecz A. K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Gminy Górno uchwałą z dnia 14 listopada 2024 r. nr XIII/75/2024 w sprawie rozpatrzenia odwołania z dnia 21 października 2024 r. na rozstrzygnięcie Wójta Gminy Górno z dnia 15 października 2024 r., znak S0.502.1.1.2024.MK odrzucające protest wyborczy dotyczący wyborów na sołtysa w Sołectwie Cedzyna, na podstawie § 18 ust. 5 statutu Sołectwa Cedzyna stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały nr LIII/547/2023 Rady Gminy Górno z dnia 28 lutego 2023 r. w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw w Gminie Górno (Dz.U. Województwa Świętokrzyskiego z 2023 r., poz. 1292) w zw. z art. 18 ust. 2 pkt. 15 w zw. z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1465), w § 1 uchwały uznała za zasadne odwołanie mieszkanek miejscowości Cedzyna z dnia 21 października 2024 r., od rozstrzygnięcia Wójta Gminy Górno z dnia 15 października 2024 r., znak: SO.502.1.1.2024.MK. odrzucającego protest wyborczy dotyczący ostatnich wyborów na sołtysa w Sołectwie Cedzyna, w § 2 zarządziła ponowne przeprowadzenie wyborów na sołtysa w Sołectwie Cedzyna, a w § 3 wykonanie uchwały powierzyła Wójtowi Gminy Górno. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł A. K., który zaskarżając ją w całości, uchwale tej zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - § 18 ust. 6 Statutu Sołectwa Cedzyna stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały nr LI 11/547/2023 Rady Gminy Górno z dnia 28 lutego 2023 r. w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw w Gminie Górno poprzez jego niezastosowanie; - § 15 ust. 1 Statutu Sołectwa Cedzyna stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały nr LI11/547/2023 Rady Gminy Górno z dnia 28 lutego 2023 r. w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw w Gminie Górno poprzez jego niezastosowanie; - § 17 ust. 2 Statutu Sołectwa Cedzyna stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały nr LI 11/547/2023 Rady Gminy Górno z dnia 28 lutego 2023 r. w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw w Gminie Górno poprzez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że 3 października 2024 r. odbyły się wybory na sołtysa Sołectwa Cedzyna, w wyniku których na sołtysa wybrany został skarżący. Na taki wybór, na podstawie zapisów § 18 ust. 1 Statutu Sołectwa Cedzyna złożony został protest wyborczy, który Wójt Gminy jako organ rozpatrujący - odrzucił. Z kolei Rada Gminy Górno rozpatrując odwołanie od rozstrzygnięcia Wójta podjęła zaskarżoną uchwałę. Cytując treść § 18 ust. 6 Statutu Sołectwa Cedzyna, wnoszący skargę uznał, że zaskarżona uchwała nie jest zasadna, gdyż nie orzeka co do istoty sprawy, a ponadto Rada Gminy Górno zarządzając ponowne przeprowadzenie wyborów sołtysa przekroczyła swoje uprawnienia, gdyż zgodnie z § 15 ust. 1 Statutu Sołectwa Cedzyna wybory Sołtysa i członków Rady Sołeckiej zarządza Wójt Gminy Górno. Niezależnie od powyższego zauważono, że Komisja Wyborcza powołana do przeprowadzenia wyborów w sołectwie Cedzyna jako sposób wykazania, że dany uczestnik zebrania (nie wpisany do spisu wyborców) mieszka na terenie sołectwa, uznała za wystarczające potwierdzenie tego faktu przez dwóch świadków wpisanych do rejestru wyborców na terenie danego sołectwa uczestniczących w zebraniu. Rozpatrując protest wyborczy Wójt Gminy Górno odrzucił go uzasadniając, że krąg uprawnionych do głosowania został ustalony prawidłowo, ponieważ Statut Sołectwa Cedzyna dopuszcza możliwość dopisania uczestników zebrania, mieszkających na terenie danego sołectwa do spisu wyborców jeśli wykażą, że stale mieszkają na terenie sołectwa. Osoby które nie były ujęte w spisie wyborców sołectwa Cedzyna, a zostały dopuszczone do udziału w głosowaniu w wyborach na sołtysa Cedzyny w sposób nie budzący wątpliwości niezależnej Komisji Wyborczej wykazały, że stale zamieszkują na terenie sołectwa poprzez oświadczenia dwóch świadków (wpisanych do spisu wyborców) biorących udział w zebraniu. Ponadto Wójt rozpatrując złożony protest wyborczy zweryfikował, że dopisane osoby nie były ujęte w żadnym innym spisie wyborców na terenie pozostałych sołectw. Rada Gminy Górno rozpatrując odwołanie na powyższe rozstrzygnięcie wskazała, że jej zdaniem należytym sposobem wykazania przez uczestnika zebrania faktu stałego zamieszkania na terenie sołectwa powinny być dokumenty urzędowe. Rada nie uzasadniła jednak w żaden sposób swojego twierdzenia. Nie wiadomo więc jakie to dokumenty urzędowe miałyby poświadczać fakt zamieszkiwania na terenie danego sołectwa. Przez brak należytego uzasadnienia zaskarżona uchwała jest nieweryfikowalna, a przez to nie poddaje się żadnej kontroli. Zarzucono też Radzie, że rozpatrując odwołanie nie przeprowadziła żadnego postępowania wyjaśniającego, a swoje rozstrzygnięcie podjęła w sposób dowolny i uznaniowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi podał, że skarżący nie wykazał, jaki interes prawny lub jakie uprawnienie zostało naruszone z uwagi na wydanie zaskarżonej uchwały. Skarżący nie przedstawił również następstw w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. W realiach niniejszej sprawy taki interes prawny mieliby mieszkańcy, którzy zgłosili protest. Skarżący natomiast nie był autorem ani protestu ani odwołania, stąd podjęta uchwała nie naruszyła jego interesu prawnego. Następnie organ stwierdził, że zaskarżona uchwała nie należy do kategorii aktów prawa miejscowego - jest to bowiem uchwała o charakterze personalnym, indywidualnym, która sama w sobie stanowi sposób rozpatrzenia skargi (protestu) mieszkańców sołectwa. Uchwała ta z uwagi na jej charakter i okoliczność, że odnosi się do kształtowania indywidualnej sytuacji skarżącego nie może zostać uznana za którąkolwiek z kategorii wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., w tym również za akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż określony w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Przedmiotowa uchwała nie została bowiem podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej lecz jest to uchwała o charakterze personalnym wynikająca z przeprowadzonego procesu wyborczego na sołtysa. Procedury wyborcze w jednostkach pomocniczych gminy pozostawione są natomiast w pełni do uregulowania przez organy stanowiące gminy, które zawierają je w uchwalanych statutach sołectw. O ile jednak te ostatnie jako akty prawa miejscowego należą do kognicji sądów administracyjnych, o tyle uchwały rady gminy rozpatrujące protesty wyborcze mieszkańców są spod tej kognicji wyłączone. Dodatkowo organ zaznaczył, że do niniejszej sprawy znaleźć powinien ewentualne zastosowanie art. 53 § 2a p.p.s.a. Znamienne jest jednak to, że ustawodawca dopuścił możliwość składania skargi do sądu administracyjnego jedynie w sytuacjach, gdy prawo nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi. W tym przypadku przedmiotem sprawy jest uchwała mieszkańców w sprawie wyboru na sołtysa, która została zaskarżona protestem. Protest został odrzucony przez Wójta. Na to zarządzenie zostało złożone odwołanie, które zostało rozpatrzone przez Radę Gminy Górno. Nie można zatem twierdzić, że w tej sprawie prawo nie przewidziało środków zaskarżenia, gdyż przewidziano dwuinstancyjną procedurę w tym zakresie, która została w pełni skonsumowana. Dalej organ podkreślił, że nawet gdyby przyjąć, że uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, to wówczas należałoby uznać, że skarga została złożona po terminie, bowiem datą od której należy liczyć upływ terminu będzie dzień opublikowania uchwały w Biuletynie Informacji Publicznej, co miało miejsce 20 listopada 2024 r. Tym samym 30-dniowy termin na wniesienie skargi upłynął 20 grudnia 2024 r., a skarga została wniesiona 10 lutego 2025 r. Organ zauważył, że nie jest prawdopodobne aby skarżący o istnieniu niniejszej uchwały dowiedział się po tak znacznym upływie czasu od jej podjęcia, skoro uchwała ta w sposób znaczący wpływała na kształtowanie jego indywidualnej sytuacji. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia § 18 ust. 6 Statutu Sołectwa Cedzyna, organ zwrócił uwagę, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej uchwale należy interpretować jako odrzucenie przez Radę Gminy Górno rozstrzygnięcia Wójta Gminy i wydanie własnego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, zgodnie z § 18 ust. 6 pkt. 2 Statutu Sołectwa Cedzyna. Zdaniem organu nie jest wymagane konkretne wskazanie, że uchwałą Rada Gminy odrzuca rozstrzygnięcie Wójta Gminy i wydaje własne rozstrzygnięcie, gdyż wystarczy wydanie uchwały w której w sposób wyraźny zostaje zaprezentowane stanowisko Rady Gminy i z którego w sposób oczywisty wynika, że przedmiotem uchwały jest odrzucenie rozstrzygnięcia Wójta Gminy i wydanie własnego rozstrzygnięcia. W odniesieniu do zarzutu naruszenia § 15 ust. 1 Statutu Sołectwa Cedzyna organ zauważył, że Statut kreuje w tym przepisie kompetencje organizatorską Wójta do zarządzenia wyborów w Sołectwie. Ponadto z § 2 uchwały wynika, że zarządza się ponowne przeprowadzenie wyborów na Sołtysa w Sołectwie Cedzyna, a z § 3, że wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Górno. Tak więc nie można uznać zapisów znajdujących się w uchwale jako naruszających kompetencje władzy wykonawczej gminy, na rzecz Rady Gminy. Rada Gminy Górno w uchwale wskazuje prawidłowy i konieczny tryb podjęcia dalszych kroków w związku z uznaniem za zasadne odwołania mieszkanek miejscowości Cedzyna. Co do zarzutu naruszenia § 17 ust. 2 Statutu Sołectwa Cedzyna, organ zaznaczył, że w trakcie wyborów na sołtysa w Sołectwie Cedzyna wzięły udział osoby, które nie były 3 października 2024 r. wpisane do spisu wyborców. Osoby, które się dopisały nie dowiodły w sposób wiarygodny, że ich miejscem stałego zamieszkania jest teren Sołectwa Cedzyna. W ocenie wielu świadków zdarzenia, dopisane do spisu w dniu wyborów zostały osoby zupełnie niekojarzone przez wieloletnich mieszkańców sołectwa, które dodatkowo nie wskazały żadnego miejsca zamieszkania na terenie sołectwa. Kwestia ta nie mogła zostać jednoznacznie zweryfikowana, ponieważ Wójt odmawia nawet radnym oraz Radzie Gminy Górno jako organowi dostępu do przedmiotowego spisu wyborców powołując się na ochronę danych osobowych. Dlatego z uwagi na istotne wątpliwości w zakresie procederu dopisywania osób spoza sołectwa Cedzyna do spisu wyborców w wyborach na sołtysa, konieczne było uwzględnienie protestu. Organ cytując treść art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024., poz. 1465) stwierdził, że stałe zamieszkiwanie jest przesłanką konieczną do wzięcia udziału w głosowaniu. Ponadto z art. 25 ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności wynika, że pobytem stałym jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania, a obywatel polski przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązany wykonywać obowiązek meldunkowy określony w ustawie. Oznacza to, że miejsce zameldowania na pobyt stały powinno odzwierciedlać miejsce stałego zamieszkiwania. Zatem weryfikacja przeprowadzana w trakcie wyborów na sołtysa powinna opierać się głównie o dokumenty urzędowe, z których wynika jednoznacznie rzeczywiste, aktualne, stałe (a nie czasowe) miejsce zamieszkania wyborcy, a nie o oświadczenia przypadkowych osób, składane w warunkach chaosu organizacyjnego. Zdaniem organu procedura weryfikacyjna polegająca na złożeniu ustnego oświadczenia dwóch osób, dotycząca miejsca zamieszkania osoby głosującej jest procedurą wadliwą, niedającą rękojmi prawidłowości ustalenia grona osób uprawnionych do wzięcia udziału w głosowaniu, ani też nieznajdującą oparcia w jakichkolwiek regulacjach czy to rangi ustawowej, czy statutowej. Biorąc pod uwagę powyższe organ nie uznał za zasadną argumentacji, że Wójt Gminy Górno rozpatrując złożony protest wyborczy zweryfikował w kilka minut przed odbyciem głosowania, że dopisane osoby nie były ujęte w żadnym innym spisie wyborców na terenie pozostałych sołectw. Ponadto to, że osoby te nie były uwzględnione w innym spisie wyborców na terenie pozostałych sołectw, nie jest potwierdzeniem okoliczności, że są one mieszkańcami sołectwa Cedzyna. Na rozprawie sądowej pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 wskazanej ustawy, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem skargi była uchwała Rady Gminy Górno z 14 listopada 2024 r., którą rozpatrzono i uwzględniono odwołanie od rozstrzygnięcia Wójta Gminy Górno z 15 października 2024 r., odrzucającego protest wyborczy dotyczący wyborów sołtysa w sołectwie Cedzyna. Na wstępie trzeba wyjaśnić, że wbrew argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę uchwała ta została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Sprawy wyborów do organów jednostek podziału pomocniczego gminy mieszczą się w obszarze wykonywania zadań publicznych o jakich mowa w art. 5 u.s.g. i wskazanym w art. 3 p.p.s.a. Należy zaznaczyć, że jednostka pomocnicza stanowi wyraz dekoncentracji zadań publicznych przekazanych przez gminę. Jej status publicznoprawny wyznaczony jest przede wszystkim poprzez uprawnienia (kompetencje, zadania) publiczne, a więc zdolność do załatwiania określonych spraw publicznych powierzonych w drodze statutu (zob. Chmielnicki Paweł (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. Opublikowano: WKP 2022). Problematyka wyborów na stanowisko sołtysa należy również do określonego w art. 101 ust. 1 u.s.g. obszaru administracji publicznej, a co za tym idzie należy także do kognicji sądu administracyjnego. Uchwała rady gminy rozstrzygająca sprawę dotyczącą nieprawidłowości wyborów sołtysa i rady sołeckiej dotyczy bowiem sprawy o charakterze publicznoprawnym i jest podejmowana przez organ samorządu terytorialnego w ramach przyznanych mu kompetencji (porównaj m.in. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1590/06; postanowienie NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2673/11, opubl. w internetowej bazie orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym względzie również stanowisko WSA w Krakowie (por. wyrok z dnia 19 kwietnia 2016 r., w sprawie o sygn. III SA/Kr 1621/15, LEX nr 2038615), że kompetencja rady do rozpoznania odwołania od rozstrzygnięcia wójta gminy rozpatrującego protest co do ważności wyborów sołtysa, wynikać może ze statutu danej jednostki pomocniczej, który w ramach wyznaczonych treścią art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., może obejmować postanowienia przyznające obywatelom prawo do złożenia stosownego środka zaskarżenia skierowanego do tego organu, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Również NSA w wyroku z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 3029/12 podkreślił, że rada gminy posiada uprawnienia do kontrolowania procedur wyborczych organów jednostek pomocniczych i w ramach tej kontroli ma prawo rozstrzygać protesty wyborcze oraz stwierdzać nieważność wadliwie (niezgodnie z prawem) przeprowadzonych wyborów. Podobny pogląd wyraził również WSA w Lublinie w wyroku z 10 października 2023 r. III SA/Lu 214/23. Przywołane poglądy mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Statut sołectwa Cedzyna stanowiący załącznik nr 2 do uchwały Nr LIII/547/2023 Rady Gminy Górno z 28 lutego 2023 r. w sprawie uchwalenia statutów sołectw w gminie Górno (Dz.U. Województwa Świętokrzyskiego z 2023 r., poz. 1292), dalej statut sołectwa Cedzyna, w § 18 ust. 1, 3, 5 i 6 przewiduje, że protest co do ważności wyborów sołtysa rozpatruje wójt gminy, a od rozstrzygnięcia wójta w sprawie ważności wyborów przysługuje odwołanie do Rady Gminy. Rada gminy natomiast podejmuje uchwały, o czym stanowi art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała, jako dotycząca wyborów do organu jednostki pomocniczej gminy Górno, mieści się w obszarze wykonywania zadań publicznych, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., przez co podlega kognicji sądów administracyjnych. Nie jest w związku z tym zasadny zarzut organu, jakoby zaskarżona uchwała miała charakter personalny i odnosiła się tylko do kształtowania indywidualnej sytuacji skarżącego. Dlatego wniosek o odrzucenie skargi z powodu jej niedopuszczalności był niezasadny. Nie zasługiwało na uwzględnienie również analogiczne żądanie odrzucenia skargi motywowane jednak brakiem naruszenia interesu prawnego skarżącego, jak również upływem terminu do zaskarżenia uchwały Rady Gminy Górno z 14 listopada 2024 r. Mimo wskazania w skardze A. K. sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, że jej podstawą jest art. 3 § 2 pkt 6 w zw. z art. 50 p.p.s.a., jej rzeczywistą podstawą prawną jest art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Nie wystarczy więc do wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy Górno z 14 listopada 2024 r. wykazanie posiadania interesu prawnego we wniesieniu takiej skargi, czego wymaga art. 50 § 1 p.p.s.a. Uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. jest bowiem jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis. Na podstawie tego przepisu prawo do zaskarżenia przysługuje tylko tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniu organu, w przypadku skarżącego A. K., doszło do naruszenia jego interesu prawnego. Skarżący bowiem został wybrany na sołtysa sołectwa Cedzyna w wyborach przeprowadzonych w dniu 3 października 2024 r., a ważność tych wyborów została zakwestionowana w proteście wyborczym, który został odrzucony przez Wójta Gminy Górno, od którego odwołanie zostało uznane za zasadne w zaskarżonej do WSA w Kielcach uchwale Rady Gminy Górno z 14 listopada 2024 r. Legitymację skarżącego do zaskarżenia tej uchwały należy więc wywodzić z jego niespornego statusu członka wspólnoty sołeckiej oraz dysponowania przez to czynnym i biernym prawem wyborczym. Skarżący w związku z tym – w świetle art. 36 ust. 2 i art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. oraz postanowień Statutu sołectwa Cedzyna - miał prawo oczekiwać przeprowadzenia wyborów w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami określającymi tryb ich przeprowadzenia. Ponadto przedmiotowa uchwała narusza bezpośrednio interes prawny skarżącego, skoro uznaje za zasadne odwołanie od rozstrzygnięcia protestu dotyczącego ważności wyboru skarżącego na funkcję sołtysa Cedzyny, a przez to może doprowadzić do podważenia ważności tego wyboru. Warto dodać, że na ukształtowanie przez zaskarżoną uchwałę indywidualnej sytuacji skarżącego zwrócił uwagę sam organ w uzasadnieniu żądania odrzucenia skargi z powodu niedopuszczalności skargi, o czym była już wyżej mowa. W konsekwencji należy stwierdzić, że przytoczone wyżej regulacje § 18 ust. 1 i 5 Statutu sołectwa Cedzyna wyznaczają materialnoprawne uprawnienie do wniesienia protestu i odwołania, których celem jest weryfikacja ważności wyborów sołtysa tego sołectwa. Natomiast skarżący miał legitymację procesową do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą w przedmiocie uwzględnienia odwołania od rozpatrzenia protestu przez Wójta Gminy Górno (por. też wyrok WSA w Rzeszowie z 13 lutego 2025 r., sygn. II SA/Rz 1400/24), skoro konsekwencją zaskarżonej uchwały, w myśl jej § 2, ma być zarządzenie ponownego przeprowadzenia wyborów na sołtysa w Sołectwie Cedzyna, t.j na funkcję obsadzoną obecnie przez skarżącego w wyniku wyborów, których ważność w zaskarżonej uchwale zakwestionowano. Tym samym nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek organu o odrzucenie skargi z powodu braku naruszenia tą uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Konsekwencją kwalifikacji skargi jako wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest niezasadność zarzut organu dotyczącego uchybienia terminu do wniesienia tej skargi. Według tego przepisu bowiem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Po zmianie tego przepisu polegającej na rezygnacji z wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na akty podejmowane przez organ gminy) oraz po zmianie art. 53 p.p.s.a. (zgodnie z którym od dnia 1 czerwca 2017 r. skargę na akty, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., tj. akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, można wnieść w każdym czasie, zarzut organu nie był zasadny. Skoro bowiem taką skargę można wnieść w każdym czasie, to rozważania organu na temat daty, od której należy liczyć upływ terminu do wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy Górno z 14 listopada 2024 r., były bezprzedmiotowe. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały należy wyjaśnić, że ujawniona w sprawie rozbieżność pomiędzy brzmieniem § 2 zaskarżonej uchwały w różnych egzemplarzach tej uchwały została wyjaśniona w piśmie Wojewody Świętokrzyskiego z 4 lutego 2025 r. (k. 39 akt administracyjnych) oraz w adnotacji z 17 lutego 2025 r. wpisanej na znajdującym się w aktach administracyjnych egzemplarzu tej uchwały (k. 15). Wynika z nich, że rzeczywiste brzmienie tej uchwały uchwalone przez Radę Gminy Górno w dniu 14 listopada 2024 r., w § 2 zawiera stwierdzenie, że "Zarządza się ponowne przeprowadzenie wyborów na sołtysa w Sołectwie Cedzyna w dniu wolnym od pracy", a brak końcowej części tego zapisu w egzemplarzu tej uchwały przesłanym do organu nadzoru i umieszczonym początkowo na stronie BIP Urzędu Gminy Górno, był wynikiem oczywistej omyłki. O rzeczywistym brzmieniu podjętej uchwały świadczy bowiem projekt tej uchwały przedstawiony do porządku obrad w dniu 14 listopada 2024 r. przez radnego M. Ś. (k. 10 akt administracyjnych) oraz obecny zapis tej uchwały na stronie BIP Urzędu Gminy Górno (chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://gorno.biuletyn.net/fls/bip_pliki/2025_03/BIPF62FF8889D91EBZ/20250310100152.pdf). W dalszym ciągu podnieść należy, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, iż przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu samorządu gminnego jest ich istotna sprzeczność z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały bądź zarządzenia organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Treść uchwały podejmowanej w sprawie protestu wyborczego dotyczącego ważności wyborów sołtysa, powiązana z procedurą poprzedzającą taką uchwałę, została stosownie do treści art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. ("statut jednostki pomocniczej określa w szczególności m.in. zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej), uregulowana w rozdziale IV statutu sołectwa Cedzyna pod tytułem: Zasady i tryb wyborów organów sołectwa. Według § 15 ust. 1 tego statutu wybory sołtysa zarządza Wójt gminy podając do publicznej wiadomości termin i miejsce wyborów oraz osobę odpowiedzialną za przeprowadzenie zebrania wyborczego. Stosownie do treści § 18 tego statutu: ust. 1. Protest co do ważności wyborów Sołtysa może złożyć każdy stały mieszkaniec sołectwa uprawniony do głosowania w terminie 7 dni od dnia wyborów. ust. 2. Protest zawierający treść zarzutów składa się w formie pisemnej do Wójta gminy. ust. 3. Wójt gminy rozpatruje protest w terminie 7 dni od daty otrzymania protestu. ust. 4. W wyniku rozpatrzenia protestu Wójt może: 1) protest odrzucić, 2) protest uznać za zasadny i stwierdzić nieważność wyborów, 3) protest uznać za zasadny, ale nie mający wpływu na wynik wyborów, 4) protest pozostawić bez rozpatrzenia jeżeli został złożony po upływie terminu. ust. 5. Od rozstrzygnięcia Wójta Gminy w sprawie ważności wyborów przysługuje odwołanie do Rady Gminy w terminie 7 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia. ust. 6. W wyniku rozpatrzenia odwołania Rada Gminy może: 1) utrzymać rozstrzygnięcie Wójta Gminy, 2) odrzucić rozstrzygnięcie Wójta Gminy i wydać własne rozstrzygnięcie, postanowienia ust. 4 stosuje się odpowiednio. Ten ostatni przepis oznacza, że treścią uchwały rady gminy rozpatrującej odwołanie od rozstrzygnięcia wójta podjętego w wyniku rozpatrzenia protestu co do ważności wyborów, może być między innymi: odrzucenie rozstrzygnięcia wójta gminy i wydanie własnego rozstrzygnięcia o odrzuceniu protestu, uznanie protestu za zasadny i stwierdzenie nieważność wyborów, uznanie protestu za zasadny, ale nie mający wpływu na wynik wyborów oraz pozostawienie protestu bez rozpatrzenia, jeżeli został złożony po upływie terminu. Wbrew takim jednoznacznym dyspozycjom normy wywiedzionej z treści § 18 ust. 6 pkt 2 w zw. z § 18 ust. 4 statutu sołectwa Cedzyna, Rada Gminy Górno w zaskarżonej uchwale nie podjęła żadnego z wskazanych rozstrzygnięć. Za takie rozstrzygnięcia nie można w żadnym razie uznać stwierdzenia w § 1 tej uchwały, że "uznaje się za zasadne odwołanie mieszkanek [...] od rozstrzygnięcia Wójta Gminy Górno [...] odrzucającego protest wyborczy dotyczący ostatnich wyborów na sołtysa w Sołectwie Cedzyna. Choć bowiem takie sformułowanie sugeruje, że intencją organu było odrzucenie rozstrzygnięcia Wójta Gminy Górno z 15 października 2024 r. i wydanie własnego rozstrzygnięcia co do złożonego protestu, to jednak kwestii tak istotnej i tak precyzyjnie uregulowanej w uchwale tej samej Rady Gminy Górno, jak rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia złożonego protestu, a w konsekwencji i o ważności przeprowadzonych wyborów sołtysa – nie można pozostawiać sferze domysłów i wątpliwej wykładni. Trzeba więc stwierdzić, że podejmując zaskarżoną uchwałę w omawianej części Rada Gminy Górno naruszyła przepis § 18 ust. 6 pkt 2 w zw. z § 18 ust. 4 statutu sołectwa Cedzyna w istotny sposób, poprzez jego niezastosowanie. Ponadto stanowiąc w § 2 zaskarżonej uchwały, że: "Zarządza się ponowne przeprowadzenie wyborów na sołtysa w Sołectwie Cedzyna w dniu wolnym od pracy", Rada Gminy Górno przekroczyła swoje kompetencje, co trafnie zarzucono w skardze. Według bowiem przytoczonego wyżej § 15 ust. 1 statutu sołectwa Cedzyna, uprawnienie do zarządzenia wyborów sołtysa posiada wójt gminy, a nie rada gminy. Wbrew wywodom organu zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, nie zmienia oceny wadliwości takiego rozstrzygnięcia to, że w § 3 zaskarżonej uchwały znalazło się stwierdzenie, że jej wykonanie powierza się Wójtowi Gminy Górno. Takie sformułowanie pozbawia bowiem wójta kompetencji nadanej mu w uchwale rady gminy i sprowadza ją do sfery wykonawczej. Wskazana w przytoczonych przepisach oraz w art. 18 ust. 1 u.s.g. kompetencja rady gminy do kontroli w zakresie prawidłowości przebiegu i wyników wyboru do organów sołectwa realizowana w formie uchwały, który to akt powinien spełniać wymogi prawidłowego rozstrzygnięcia i uzasadnienia wskazującego przebieg dokonanej przez organ oceny faktów i dowodów je potwierdzających, które w świetle przesłanek materialnoprawnych stanowią powód i sposób rozstrzygnięcia sprawy w sposób pozytywny lub negatywny. Konieczność prawidłowego uzasadnienia uchwały można wyprowadzić z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W świetle tych zasad, działanie organu administracji publicznej, które wprawdzie mieści się w jego prawem przewidzianych kompetencjach, ale noszące znamiona władczego, arbitralnego działania, skierowanego do skonkretyzowanego podmiotu, przy zastosowaniu w drodze analogia legis art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego, prowadzi do wniosku, że zaskarżona uchwała powinna zawierać stosowne rozstrzygnięcie i uzasadnienie. Stanowisko to potwierdzają poglądy judykatury (por. wyrok WSA por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 843/19, publ.orzeczenia.nsa.gov.pl). W opinii Sądu, obowiązkiem organu było zweryfikowanie listy osób, które posiadały czynne prawo wyborcze w wyborach, które odbyły się w dniu 3 października 2024 r. w sołectwie Cedzyna, skoro taki zarzut został sformułowany w pisemnym proteście oraz w odwołaniu od rozstrzygnięcia Wójta Gminy Górno odrzucającego ten protest. Jeżeli organ uznał, że doszło do uchybienia w procedurze wyborów, to powinien to wykazać i szczegółowo uzasadnić. Tymczasem w zaskarżonej uchwale i w jej uzasadnieniu zabrakło wyjaśnienia, kogo konkretnie dotyczą zgłoszone w proteście J. J. i A. D. z 9 października 2024 r. wątpliwości co do uprawnienia do głosowania w wyborach na sołtysa Cedzyny odbytych 3 października 2024 r. oraz czy te osoby rzeczywiście były uprawnione do udziału w tym głosowaniu. Organ zignorował też pismo Wójta Gminy Górno z 9 grudnia 2024 r. (k. 35 akt administracyjnych), w którym wyjaśniono, że do przygotowanego spisu wyborców, którym posługiwano się w czasie wyborów sołtysa Cedzyny, zgodnie z art. 19 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 2408 z późn. zm.), zostały dopisane z urzędu dwie osoby, ponieważ zameldowały się na pobyt stały w miejscowości Cedzyna już po wygenerowaniu spisu. Nie wiadomo jednak, kiedy te osoby na stałe zamieszkały w Cedzynie. Ponadto, według tego samego pisma, Komisja Wyborcza przeprowadzająca wspomniane wybory podjęła decyzję o dopisaniu do spisu wyborców otrzymanego z Urzędu Gminy Górno – 14 osób, opierając się na oświadczeniach dwóch świadków potwierdzających stałe zamieszkiwanie tych osób na terenie sołectwa Cedzyna oraz na okazanych dokumentach tożsamości. Uprawnień tych osób do głosowania w wyborach sołtysa tego sołectwa również organ nie zweryfikował, co mogło mieć wpływ na wynik wyborów, skoro z protokołu komisji wyborczej, która przeprowadziła te wybory wynika, że różnica w ilości uzyskanych głosów pomiędzy skarżącym, a jego kontrkandydatką wyniosła tylko 9 głosów. Nie przesądzając uprawnienia wskazanych osób do głosowania w dniu 3 października 2024 r. w wyborach sołtysa Cedzyny należy wyjaśnić, że w myśl art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z kolei § 17 ust. 2 Statutu sołectwa Cedzyna stanowi, że uprawnionych do głosowania ustala się na podstawie spisu wyborców. Uczestnik zebrania wyborczego nie wpisany do spisu może być dopuszczony do udziału w głosowaniu jeżeli wykaże, że stale mieszka na terenie sołectwa. Analiza powyższych przepisów wskazuje, że osobą uprawnioną do głosowania w wyborach sołtysa w danym sołectwie jest stały mieszkaniec sołectwa, przy czym pojęcia stałego zamieszkiwania nie można utożsamiać z zameldowaniem na pobyt stały. Zameldowanie jest tylko dowodem, że dana osoba dopełniła obowiązku meldunkowego. Natomiast miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu (art. 25 Kodeksu cywilnego). Czynne prawo wyborcze do organów sołectwa mają stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania, a więc przebywający tam z zamiarem stałego pobytu, nawet jeśli nie są zameldowani na stałe i nie figurują w rejestrze wyborców (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 1999 r., wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt II SA/Łd 1516/03, wyrok WSA w Szczecinie z 25 marca 2021 r. II SA/Sz 834/20). W świetle art. 16 ust. 1 Konstytucji RP członkostwo we wspólnocie samorządowej nie jest warunkowane wpisem do stałego rejestru wyborców. Wpis do stałego rejestru wyborców nie kreuje podmiotowego prawa wyborczego. Podkreślenia wymaga, że unormowania Kodeksu wyborczego gwarantują osobom mającym stałe miejsce zamieszkania na terenie gminy ich wpis na listę wyborców. Wprawdzie dane z ewidencji dotyczące miejsca zameldowania służą do tworzenia rejestru wyborców i są uwzględnione z urzędu (art. 18 § 8), to jednak każda osoba nie ujęta w rejestrze lub spisie wyborców ma środki prawne pozwalające wykazać zamieszkiwanie na terytorium gminy (art. 19), co warunkuje możliwość realizacji prawa wyborczego. Brak wpisu do rejestru wyborców, czy też w ewidencji ludności nie pozbawia stałych mieszkańców sołectwa prawa głosowania, a jedynie wymaga od nich podjęcia pewnych aktów staranności w razie gdy nie dokonali czynności meldunkowych na obszarze danego sołectwa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 grudnia 2020 r., IV SA/Po 542/20). Wbrew poglądowi organu wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, obowiązujące przepisy, w tym zwłaszcza zapis § 17 ust. 2 zd. 2 Statutu sołectwa Cedzyna nie daje podstaw do twierdzenia, że weryfikacja czynnego prawa wyborczego w wyborach sołtysa sołectwa Cedzyna powinna odbywać się głównie w oparciu o dokumenty urzędowe, z których wynika jednoznacznie rzeczywiste, aktualne, stałe (a nie czasowe) miejsce zamieszkania wyborcy oraz że procedura weryfikacyjna polegająca na złożeniu ustnego oświadczenia dwóch osób, dotycząca miejsca zamieszkania osoby głosującej jest z całą pewnością procedurą wadliwą. Sąd wyraża pogląd, że wykazanie stałego zamieszkiwania na terenie sołectwa, analogicznie do reguły wynikającej z art. 75 § 1 k.p.a. może nastąpić w oparciu o wszelkie dowody, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia tej kwestii, a nie są sprzeczne z prawem. W szczególności dowodami mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zaniechanie wyjaśnienia w oparciu o wszelkie dowody spornej w sprawie okoliczności, tj. tego, czy i ewentualnie ile osób biorących udział w głosowaniu na sołtysa Cedzyny było do tego uprawnionych, dodatkowo świadczy o istotnym naruszeniu prawa przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Na przeszkodzie takiemu rozstrzygnięciu nie stał przepis art. 147 § 1 in fine p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g., ponieważ od podjęcia zaskarżonej uchwały, która nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, nie upłynął jeszcze rok. O kosztach postępowania, na które złożył się uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł, wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego mu pełnomocnictwa (17 zł), orzeczono stosownie do postanowień art. 200, 205 § 2 i art. 210 p.p.s.a., § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2023.1935 ze zm.), art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz załącznik do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz.U. 2023.2111 ze zm.).