II SA/Ke 181/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Włoszczowie na uchwałę Rady Gminy Słupia Konecka z dnia 14 grudnia 2020 r. nr XXV/155/2020 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. stwierdza nieważność załącznika numer 1 do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 7, § 10 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 4 oraz § 11 ust. 5; II. oddala skargę w pozostałej części. Rada Gminy Słupia Konecka uchwałą z dnia 14 grudnia 2020 r. nr XXV/155/2020, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (obowiązujący w dacie podjęcia kontrolowanego aktu Dz. U. z 2020 r. poz. 1439), dalej zwanej: "ucpg", po zasięgnięciu opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Końskich, w § 1 uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Słupia Konecka, zwany dalej "Regulaminem", stanowiący załącznik do niniejszej uchwały. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze, Prokurator Rejonowy we Włoszczowie wniósł o stwierdzenie nieważności § 7, § 10 ust. 2 (w treści skargi błędnie określanego jako pkt 2) oraz § 11 ust. 5 (w treści skargi błędnie nazywanego pkt 5) załącznika do powyższej uchwały, zarzucając naruszenie prawa tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ucpg w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z § 115, § 135, § 118, § 137, § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegające na zawarciu w regulaminie regulacji z przekroczeniem delegacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości, obowiązujących ich zakazów i nakazów oraz nieuprawnione powtórzenie i modyfikacje zapisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych ustaw – poprzez: 1. powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 7 załącznika do uchwały – treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ucpg, 2. przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 11 ust. 5 załącznika do uchwały obowiązku przygotowania na terenie nieruchomości miejsc gromadzenia odpadów, które należy utrzymywać w odpowiednim stanie sanitarnym, nie dopuszczając do zalegania w nim nieczystości , 3. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 10 ust. 2 załącznika do uchwały, przez zapis określający minimalną, ale także maksymalną pojemność urządzenia przeznaczonego do zbierania odpadów komunalnych. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że regulacja zawarta w § 7 załącznika do uchwały wydana została z naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c (w skardze błędnie podawano lit. b) ucpg. Stwierdził, że regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie nie może wykraczać poza materię przewidzianą w ustawie, która zawiera normę kompetencyjną. Natomiast rada, nakładając na właścicieli nieruchomości obowiązki określone w § 7 Regulaminu przekroczyła zakres delegacji ustawowej. Kwestie usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości reguluje art. 5 ust. 1 pkt 4 ucpg. Oznacza to, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 14 sierpnia 2019 r., IV SA/Po 365/19, wyrok WSA w Bydgoszczy z 4 września 2019 r., II SA/Bd 506/19). Wadliwie określona także została częstotliwości obowiązków z § 7 - poprzez wskazanie, że mają być wykonane "z częstotliwością dostosowaną do konieczności utrzymania czystości i porządku oraz wstępujących warunków atmosferycznych " - co również jest niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c. Przepis ustawy nie upoważniał bowiem rady gminy do określania czasu czy częstotliwości uprzątania zanieczyszczeń. Zdaniem wnoszącego skargę w § 11 ust. 5 Regulaminu, nieprawidłowo powtórzono treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ucpg, skoro już ustawodawca uregulował ten obowiązek. Dalej skarżący podkreślił, że w § 10 ust. 2 Regulaminu, określono nie tylko minimalną, ale także maksymalną pojemność urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, co stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., wskazując, że Rada Gminy Słupia Konecka na najbliższej majowej sesji podejmie uchwałę w sprawie zamiany zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym przez Prokuratora. Wobec tego, zdaniem organu, postępowanie powinno zostać umorzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w przeważającej części zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a). Kryterium kontroli stanowi zgodność z prawem aktu, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że podnoszona przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczność zamiaru uchylenia uchwały nr XXV/155/2020, w zakresie zaskarżonym przez Prokuratora pozostaje bez znaczenia prawnego dla sądowej kontroli tej uchwały. Od momentu bowiem, gdy uchwała z 14 grudnia 2020 r. nr XXV/155/2020 weszła w życie, do chwili kiedy przestanie obowiązywać, funkcjonuje ona w obrocie prawnym, powodując określone skutki prawne. Stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Oznacza to, że uchwałę, której nieważność w całości lub w części stwierdził sąd administracyjny należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, natomiast uchylenie, zmiana uchwały czy też utrata jej mocy obowiązującej w związku z podjęciem późniejszej uchwały, wywołuje skutki dopiero od wejścia w życie "nowej" uchwały lub zmiany (ex nunc). Także Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 (opubl. OTK z 1994 r. z. 2 poz. 44) stwierdził, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Nie zostało bowiem uchylone domniemanie zgodności uchwały z prawem, co do okresu między jej wydaniem a uchyleniem lub zmianą. Z tych przyczyn podjęcie nowej uchwały, czy tym bardziej, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, jedynie plan podjęcia przez Radę Gminy Słupia Konecka uchwały w sprawie zmiany zaskarżonej uchwały, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego, a tym samym jego umorzenia. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki: NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ucpg. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Sąd uznał skargę za zasadną w części dotyczącej: § 7, § 10 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 4 oraz § 11 ust. 5 załącznika numer 1 do zaskarżonej uchwały. Rację ma Prokurator, że w § 7 załącznika doszło do istotnego naruszenia prawa. W przepisie tym uchwalono, że: "właściciel nieruchomości zobowiązany jest do uprzątnięcia błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, w tym z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, z częstotliwością dostosowaną do konieczności utrzymania czystości i porządku oraz występujących warunków atmosferycznych". Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ucpg, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 4 ucpg, ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielach nieruchomości – rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Zawarta w art. 4 ucpg delegacja do uchwalenia, stanowiącego akt prawa miejscowego, regulaminu, obejmuje tylko uprawnienie rady gminy do określenia obowiązków właścicieli nieruchomości w odniesieniu do ich nieruchomości, nie zaś do innych nieruchomości, których nie są właścicielami w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ucpg. Tymczasem w zaskarżonym § 7 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń również z chodników położonych wzdłuż nieruchomości – a więc z chodników, których nie są właścicielami w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4. Nałożenie takiego obowiązku na właścicieli nieruchomości nie ma więc oparcia w zawartej w art. 4 ucpg delegacji. Obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące chodników, nie stanowiących ich własności w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4, zostały określone w art. 5 ust. 1 pkt 4 ucpg. Zgodnie z tym przepisem właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Tym samym ustawodawca określił, co należy rozumieć przez chodnik położony wzdłuż nieruchomości oraz ustawowe zwolnienie z tego obowiązku w wymienionych enumeratywnie przypadkach. Nałożenie takiego obowiązku na właścicieli wprost w przepisie rangi ustawowej jest o tyle zrozumiałe, że stanowi on rodzaj publicznego świadczenia nałożonego na właściciela nieruchomości w interesie zbiorowości, co – podobnie jak nałożenie na obywatela wszelkich rodzajów danin publicznych – wymaga wyraźnego przepisu rangi ustawowej, bądź wyraźnej delegacji ustawowej (por. wyrok WSA w Kielcach z 26 kwietnia 2022 r., II SA/Ke 156/22, dostępny na stronie internetowej: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe wywody do okoliczności sprawy należy stwierdzić, że zaskarżony § 7 Regulaminu wykracza poza delegację ustawową i nadto powiela z niedopuszczalną modyfikacją regulację ustawową zawartą w art. 5 ust. 1 pkt 4 ucpg. W tym zakresie Regulamin odnosi się bowiem do chodników położonych wzdłuż nieruchomości, a więc nie należących do jej właściciela, co – jak wyżej wyjaśniono – stanowi rodzaj publicznego świadczenia, które może zostać nałożone na właściciela nieruchomości w interesie zbiorowości tylko w drodze wyraźnego przepisu rangi ustawowej i które rzeczywiście zostało na właścicieli nieruchomości nałożone na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 ucpg. Ponadto w § 7 Regulaminu, Rada Gminy Słupia Konecka bez upoważnienia ustawowego, rozszerzyła obowiązek uprzątnięcia części nieruchomości służących do użytku publicznego" z częstotliwością dostosowaną do konieczności utrzymania czystości i porządku oraz wstępujących warunków atmosferycznych", art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ucpg nie upoważnia bowiem rady gminy do określania czasu czy częstotliwości uprzątania zanieczyszczeń. Zasadny okazał się zarzut skargi dotyczący § 11 ust. 5 Regulaminu, w którym uchwalono, że: "właściciele nieruchomości zobowiązani są do przygotowania na terenie nieruchomości miejsca gromadzenia odpadów, które należy utrzymywać w odpowiednim stanie sanitarnym, nie dopuszczając do zalegania w nim nieczystości". Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ucpg właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w worki lub pojemniki, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz utrzymanie w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te w całości lub w części przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Proste zestawienie powyższego przepisu z zapisem Regulaminu dowodzi, że w § § 11 ust. 5 organu uchwałodawczy dokonał nieuprawnionego powtórzenia regulacji ustawowej. W art. 5 ust. 1 pkt 1 ucpg określono już bowiem, że miejsce gromadzenia odpadów powinno być utrzymane w odpowiednim stanie sanitarnym. W § 10 ust. 2 pkt 1-5 Regulaminu ustalono maksymalną i minimalną pojemność urządzenia przeznaczonego do zbierania odpadów komunalnych tj. worków o pojemności od 60 do 120l, pojemników o pojemności od 120 do 1100l, kontenerów KP o pojemności od 5m3 do 10m3. Ponadto w punkcie 5 ustalono, że pojemność koszy ulicznych powinna wynosić co najmniej 20l. Należy zwrócić uwagę, że postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg pozwalają radzie na określenie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, a nie upoważniają na określenie maksymalnej ich pojemności. Określenie zatem również maksymalnej pojemności tych pojemników lub worków stanowi przekroczenie delegacji ustawowej określonej art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg. Z tego powodu należało stwierdzić nieważność § 10 ust. 2 pkt 1-4 Regulaminu. Sąd nie znalazł natomiast podstaw do stwierdzenia nieważności § 10 ust. 2 pkt 5 Regulaminu, gdyż zgodnie z delegacją zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg, rada określiła jedynie minimalną pojemność koszy ulicznych. Ponadto skarżący Prokurator w żaden sposób nie uzasadnił zarzutu stwierdzenia nieważności § 10 ust. 2 pkt 5 Regulaminu. Wobec powyższego skarga podlegała oddaleniu w części dotyczącej § 10 ust. 2 pkt 5 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, o czym Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. W pozostałym zakresie Sąd stwierdził nieważność wymienionych w punkcie I wyroku przepisów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.