II SA/Ke 20/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 25 marca 2024 r. nr LXIV/626/2024 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Dnia 25 marca 2024 r. Rada Miejska w Chmielniku, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej "u.s.g.") oraz art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 1 i 2, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1580 ze zm. dalej "u.o.z."), podjęła uchwałę nr LXIV/626/2024 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Chmielnik na rok 2024, zwanego dalej "Programem"). W treści § 7 ust. 4 pkt 6 Programu postanowiono, że o sfinansowanie zabiegu kastracji/sterylizacji w ramach projektu "ZWIERZowa Akcja kastracja" mogą się ubiegać osoby zamieszkujące i utrzymujące zwierzęta na terenie gminy Chmielnik lub opiekunowie społeczni kotów wolno żyjących, po złożeniu wniosku do Urzędu Miasta i Gminy Chmielnik wraz z oświadczeniem zawierającym zgodę na: dokonanie zabiegu kastracji/sterylizacji zwierzęcia; oznakowanie zwierzęcia; wprowadzenie informacji o zwierzęciu i danych właściciela/opiekuna do bazy. W przypadku wniosków dotyczących psów wymagane jest przedłożenie poświadczenia aktualnego szczepienia psa przeciwko wściekliźnie. Wnioski będą rozpatrywane przez upoważnionych pracowników Urzędu. Dofinansowania udziela się w granicach środków przeznaczonych na ten cel. O udzieleniu dofinansowania decydować będzie kolejność wpływu wniosku do Urzędu Miasta i Gminy Chmielnik. Mieszkaniec Gminy może otrzymać dofinansowanie tylko do jednego zabiegu w roku 2024. Dofinansowanie tylko do jednego zabiegu nie dotyczy kotów wolno żyjących. Ilość wniosków uzależniona będzie od ilości kotów będących pod opieką opiekuna społecznego kotów. Oznakowanie zwierzęcia będzie polegało na wprowadzeniu pod skórę zwierzęcia mikroczipa. Numer mikroczipu, informacja o zwierzęciu oraz danych opiekuna umieszcza się w Międzynarodowej Bazie Danych SAFE-ANIMAL. W § 14 Programu wskazano, że cyt.: "1. Rada Miejska uchwalając budżet na rok 2024, zapewni środki finansowe na realizację Programu. Wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu w 2024 roku wynosi 70 000,00 (słownie złotych: siedemdziesiąt tysięcy złotych i 00/100). 2. Zakłada się wydatkowanie środków finansowych na realizację następujących zadań: 1) wyłapanie, przejęcie i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu gminy Chmielnik (psy/koty) - w kwocie 30 000,00 zł; 2) świadczenie usług lekarsko-weterynaryjnych, zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej - w kwocie 32 000,00 zł; w tym: a) usypianie ślepych miotów - w kwocie 1 500,00 zł; b) pozostałe 30 500,00 zł; 3) dokarmianie kotów wolnożyjących (zakup karmy) - w kwocie 1 000,00 zł; 4) promocja zapobiegania bezdomności zwierząt - w kwocie 800,00 zł; 5) utrzymanie zwierząt we wskazanym w "Programie" gospodarstwie rolnym - w kwocie 1 200,00 zł; 6) sfinansowanie kosztów zabiegu kastracji/sterylizacji psów lub kotów właścicielskich oraz trwałego znakowania (czipowania) samic i samców psów/kotów o których mowa w § 7 ust. 4 pkt 3 w kwocie 10 000,00, w tym 5 000,00 zł zostaje pokryte z darowizny udzielonej przez ZWIERZ Ogólnopolską Fundację na Rzecz Ochrony Zwierząt w ramach projektu ZWIERZowej Akcji Kastracja". Prokurator Rejonowy w Busku - Zdroju zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach powyższą uchwałę w całości, zarzucając jej istotne naruszenie przepisów prawa, a to: 1) art. 11 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z. oraz art. 94 Konstytucji RP i § 135 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (zwanego dalej "rozporządzeniem") i art. 40 ust. 1 u.s.g. polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez nieposiadające upoważnienia ustawowego nałożenie w zapisach § 7 ust. 4 pkt 6 Programu obowiązków na właścicieli zwierząt; 2) art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11 a ust. 2 u.o.z. oraz art. 94 Konstytucji RP przez brak uregulowania w treści zaskarżonej uchwały pełnego wskazania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz pełnego sposobu wydatkowania tych środków, polegającego na: – braku zabezpieczenia środków finansowych na zabiegi kastracji/sterylizacji zwierząt bezdomnych; – niewłaściwym zabezpieczeniu środków finansowych na zabiegi kastracji/ sterylizacji psów lub kotów właścicielskich poprzez założenie, że koszty wykonania tych zabiegów zostaną pokryte z darowizny udzielonej przez ZWIERZ Ogólnopolską Fundację na Rzecz Ochrony Zwierząt w ramach projektu ZWIERZowej Akcji Kastracja; – braku ujęcia w finansowaniu Programu kosztów sterylizacji innych zwierząt niż psy i koty właścicielskie, kosztów transportu i utylizacji padliny oraz kosztów akcji edukacyjnych i informujących zachęcających właścicieli i opiekunów do poddawania psów i kotw sterylizacji/kastracji. W uzasadnieniu skargi Prokurator, odnosząc się do pierwszego zarzutu wskazał, że regulacje aktów prawa miejscowego powinny uzupełniać przepisy powszechnie obowiązującego prawa, a nadto mieścić się w granicach ustawowej delegacji. Wobec tego, zdaniem Prokuratora, organ nie powinien w treści Programu nakładać na właścicieli zwierząt obowiązków w postaci konieczności wyrażenia zgody na oznakowanie zwierzęca przy wykonaniu zabiegu jego sterylizacji lub kastracji oraz zgody na wprowadzenie informacji o zwierzęciu oraz o jego właścicielu do bazy. Odnośnie do drugiego zarzutu Prokurator podniósł zwłaszcza, że zaskarżona uchwała nie uregulowała w sposób całościowy kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w Programie, a tym samym niewłaściwie zrealizowała delegację ustawową zawartą w art. 11a ust. 5 u.o.z. Mając na uwadze powyższe, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do pierwszego zarzutu organ podniósł, że stworzył dodatkową możliwość pozyskania sfinansowania zabiegów sterylizacji/kastracji poprzez pozyskiwanie środków. Wymogi, które zostały postawione wiązały się z charakterem środków. Zdaniem organu, nawet gdyby przyjąć, że zapis narusza przepisy prawa, to możliwe jest usunięcie go bez stwierdzenia nieważności całej uchwały. Zarzut, że Gmina nie przeznaczyła w ogóle środków na zabiegi kastracji/ sterylizacji zwierząt bezdomnych jest zupełnie nieuzasadniony. W § 7 pkt 4 ppkt 2 oraz pkt 5 Programu zaplanowane zostały działania, tj. sterylizacja/kastracja w 100% koszty pokrywa Gmina. Koszty te ujęte zostały w § 7 pkt 4 ppkt 2 uchwały, a w §14 pkt 2 ppkt 2 b) uchwały ujęto pozostałe koszty. Organ podkreślił, że zakładając, iż zwierzętami bezdomnymi mogą być np. króliki miniaturki czy też chomiki zwrócić uwagę należy, że są to zwierzęta typowo klatkowe, zatem ryzyko ucieczki tych zwierząt jest znikome. Mając na uwadze, że bezdomność zwierząt w Gminie Chmielnik dotyczy w szczególności psów i kotów, przeznaczenie dodatkowych środków finansowych na pokrycie kosztów sterylizacji/kastracji zwierząt innych niż psy i koty nie byłoby zasadne. W odniesieniu do zarzutu niewskazania środków finansowych na pokrycie kosztów usypiania ślepych miotów oraz ich transportu i utylizacji, organ wskazał, że zawierają się one w kosztach całodobowej opieki weterynaryjnej i ujęte zostały w § 14 pkt 2 ppkt 2b Programu. Zwłoki padłych zwierząt oraz pozostałości po zabiegach medycznych typu uśpienie ślepego miotu są traktowane jako odpad medyczny, a ich posiadaczem jest lecznica dla zwierząt lub schronisko. Na rozprawie 27 lutego 2025 r. nikt się nie stawił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 334). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, zob. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jednocześnie przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak każdy akt prawa miejscowego, nie może więc wykraczać poza ustawowo wyznaczoną prawodawcy lokalnemu kompetencję, w tym zwłaszcza ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów. Rada gminy w ramach udzielonej jej delegacji przy tworzeniu aktu prawa miejscowego nie może również wkraczać w materię uregulowaną ustawą. W przeciwnym wypadku uchwała istotnie narusza prawo. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w Chmielniku z 25 marca 2024 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Chmielnik na 2024 rok. Należy zauważyć, że zaskarżony Program zawiera się w treści uchwały, nie stanowi jej załącznika, jak wskazuje to skarga. Sąd nie miał jednak wątpliwości, że uchwała ta została zaskarżona w całości, a nie tylko w części dotyczącej załącznika do uchwały. Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. i art. 11a u.o.z., rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Cele programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizują obowiązek prawny humanitarnego traktowania zwierząt (art. 4 pkt 2 u.o.z.) oraz zadania gminy związane z wykonaniem tego obowiązku. Zadania te są natomiast skonkretyzowane w treści uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Przedmiotowy program ma moc powszechnie obowiązującą. Adresatami norm ujętych w tej uchwale nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, lecz również przedstawiciele społeczności lokalnej, do których adresowany jest obowiązek humanitarnej ochrony zwierząt. Określenie w uchwale podmiotów realizujących program pozwala mieszkańcom gminy zachować się w sposób w nim przewidziany. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie należy przytoczyć treść art. 11a u.o.z., zgodnie z którym: 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. 3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. 3a. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. 4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. 5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. 6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). 7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. 8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1 - 8 i ust. 5 u.o.z., element fakultatywny określony został w ust. 3, zaś obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 - 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. W ocenie Sądu, za zasadny należało uznać zarzut skargi, odnoszący się do naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis ten bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Regulacja powinna ściśle odnosić się do zadań wyszczególnionych w ramach programu, a następnie wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie. Brak regulacji w zakresie wskazania konkretnych kwot na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma istotne znaczenie dla realizacji uchwały. Program powinien rozdzielać środki finansowe na wszystkie zadania objęte programem tak, aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne jego cele. Brak określenia w uchwale wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań oznaczonych w programie prowadzi do tego, że kwestia realizacji poszczególnych zadań programu w istocie zostaje pozostawiona do swobodnej decyzji innym podmiotom/organom niż rada gminy oraz w innym trybie. W takim bowiem wypadku decyzja o realizacji konkretnego zadania pozostaje w gestii organu wykonawczego gminy (por. m.in. wyroki WSA w Poznaniu z 2 marca 2022 r., IV SA/Po 60/22, z 25 lutego 2022 r., IV SA/Po 63/22 i WSA w Olsztynie z 1 marca 2022 r., II SA/Ol 60/22). W rozpatrywanym przypadku rację ma Prokurator, że § 14 zaskarżonej uchwały, odnoszący się do kwestii finansowania Programu, nie pozwala na przyjęcie, że uchwałodawca lokalny w należyty sposób wyczerpał delegację ustawową w powyższym zakresie. W regulacji tej nie wyodrębniono bowiem środków finansowych przeznaczonych na całościową realizację zadań określonych w art. 11a ust. 2 pkt 2, pkt 3 i pkt 4 u.o.z., tj. zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt (pkt 1); opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie (pkt 2), odławianie bezdomnych zwierząt (pkt 3); obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt (pkt 4). Zauważyć należy, że w § 14 ust. 2 pkt 1 Programu przewidziano środki jedynie na cyt. "wyłapanie, przejęcie i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu gminy Chmielnik (psy/koty) w kwocie 30 000,00 zł". W tym zapisie Programu ograniczono zatem przeznaczenie środków finansowych i sposób wydatkowania tych środków do zapewnienia opieki i odławianie bezdomnych zwierząt jedynie do psów i kotów, z pominięciem innych zwierząt bezdomnych. Pojęcie zwierząt bezdomnych definiuje art. 4 pkt 16 u.o.z., zgodnie z którym przez zwierzęta bezdomne rozumie się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Zatem do zwierząt bezdomnych z woli ustawodawcy zalicza się zwierzęta domowe, które tradycyjnie przebywają wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (art. 4 pkt 17 u.o.z.). Z definicji powyższej wynika, że do zwierząt tych ustawodawca zalicza również inne zwierzęta domowe niż psy i koty. Nieuprawnione jest zawężanie pojęcia zwierząt bezdomnych przez prawodawcę lokalnego tylko do psów i kotów. Ustawa nakazuje bowiem, aby zapewnić środki finansowe na odławianie i umieszczanie w schroniskach dla zwierząt również zwierząt bezdomnych, które nie są kotami czy psami. Ponadto analizowany zapis Programu nie realizacje w pełni delegacji ustawowej, która nakazuje wskazanie środków finansowych na zapewnienie miejsca w schronisku dla zwierząt, podczas gdy § 14 ust. 1 pkt 1 uchwały zapewnia środki na zapewnienie opieki bezdomnych zwierzętom z terenu Gminy Chmielnik, nie precyzują, że chodzi o środki na zapewnienie miejsca w schronisku. Przepis § 6 ust. 5 Programu wskazuje, ze odłowione zwierzęta (psy/koty) wykonawca przewozi do określonego schroniska dla zwierząt bezdomnych, ale ogranicza możliwość przewiezienia do schroniska do zwierząt tylko do psów i kotów. W efekcie brak jest w zaskarżonej uchwale regulacji odnoszącej się do zapewnienia środków na zapewnienia miejsca w schronisku dla zwierząt bezdomnych, czyli zwierząt w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.o.z. Bez wątpienia nie zostały również wskazane w postanowieniach Programu środki finansowe przeznaczone na realizację zadania polegającego na obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt, o którym mowa w art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. oraz sposób wydatkowania tych środków. Organ gminy wyjaśnił, że koszty te mieszczą się w środkach zapewnionych w § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b Programu: tzw. "pozostałe". Jednakże środki te w kwocie 30.500 zł zawierają się w środkach przeznaczonych na sfinansowanie świadczenia usług lekarsko-weterynaryjnych, zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej. O takim zakresie opieki mowa jest w § 7 ust. 1, 2 i 3 Programu, jednak przepisy te dotyczą zwierząt przyjętych do schroniska dla bezdomnych zwierząt, a zgodnie z § 6 ust. 5 uchwały do schroniska mają być przewożone psy i koty. W konsekwencji skarżony Program nie zapewnia środków na obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt bezdomnych (czyli także innych zwierząt niż psy i koty) w schroniskach dla zwierząt. Z kolei § 14 ust. 2 pkt 3 Programu przewiduje jedynie środki finansowe na dokarmianie kotów wolnożyjących (zakup karmy), z pominięciem wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na opiekę nad wolno żyjącymi kotami. Prawodawca lokalny dokonał zatem zawężenia realizacji zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. wyłącznie do dokarmiania wolno żyjących kotów, choć niewykluczone, że taka opieka będzie wymagać innych działań niż tylko dokarmianie takich kotów (np. zakup budek, kontenerów), czemu ustawodawca dał wprost wyraz w tej części przepisu art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., w której wskazał: "(...), w tym ich dokarmianie". Powyższe oznacza, że zaskarżona uchwała nie uregulowała w sposób całościowy kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w Programie, a tym samym niewłaściwie realizuje ona delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 5 u.o.z. W przywołanym przepisie ustawodawca użył sformułowania "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, ze skutkiem ex tunc (wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., II OSK 703/20). Końcowo należy zauważyć, że obligatoryjnym elementem Programu nie jest wskazywanie środków finansowych na pokrycie kosztów transportu i utylizacji padliny, bowiem te jako odpad medyczny w odpowiedni sposób muszą zostać zutylizowane już przez schronisko lub gabinet weterynaryjny. W świetle powyższych rozważań, treść Programu istotnie narusza prawo, ponieważ regulacja ta nie wypełnia w sposób całościowy delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 5 u.o.z. Wobec braku określenia - w sposób obejmujący obligatoryjne zapisy u.o.z. - środków pieniężnych na realizację Programu, mających zasadnicze znaczenie dla jego realizacji, zaskarżona uchwała podlegała stwierdzeniu nieważności w całości. Zważywszy na okoliczność, że sąd administracyjny stwierdził nieważność uchwały z mocą wsteczną, od daty jej podjęcia, stąd bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.