II SA/Ke 221/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Magdalena Niźnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Miasta Sandomierza z dnia 26 września 2017 r. nr XLVII/598/2017 w przedmiocie ustalenia regulaminu głosowania w wyborach wiceprzewodniczącego rady miasta stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Zaskarżoną uchwałą z dnia 26 września 2017 r. nr XLVII/598/2017 Rada Miasta Sandomierza, na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), dalej przywołana jako "u.s.g.", podjęła uchwałę w sprawie ustalenia regulaminu głosowania w wyborach na wiceprzewodniczącego Rady Miasta Sandomierza. W § 2 uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł Wojewoda Świętokrzyski, zarzucając istotne naruszenie art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1523), poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego i wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Wojewoda cytując treść art. 19 ust. 1 u.s.g., stwierdził, że przepis ten nie zawiera delegacji ustawowej do uchwalania przez radę gminy przepisów normujących tryb dokonywania wyboru przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady gminy. Stosownie natomiast do regulacji art. 22 ust. 1 u.s.g. organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 2001 r., II SA/Kr 1975/00, ustrój gminy, w tym przede wszystkim organizacja i zasady działania władz gminy podlegają regulacji przez radę gminy wyłącznie w statucie gminy; zagadnień tych nie należy regulować poza statutem gminy. Do przedmiotowych zagadnień należy również zaliczyć kwestie związane z wyborem przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady gminy. Tym samym uregulowanie wskazanych wyżej kwestii może nastąpić jedynie w uchwale rady gminy o charakterze statutowym. Uchwała taka, jako akt prawa miejscowego, podlega zaś publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (tak m.in. WSA we Wrocławiu w wyroku z 19 maja 2011 roku, III SA/Wr 94/11). Następnie przywołując treść art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, organ nadzoru uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem tych przepisów, skoro postanowiono w niej, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Sandomierza wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że ponieważ brak jest definicji legalnej pojęcia aktu prawa miejscowego, odwołać należy się do definicji słownikowej zgodnie, z którą jest to akt kształtujący prawa i obowiązki wspólnoty lokalnej. Taką definicję przyjął np. WSA w Gdańsku w wyroku z 16 marca 2017 r., III SA/Gd 1134/16 stwierdzając, że nieopublikowany akt prawa miejscowego nie może stanowić podstawy władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej. Akt prawa miejscowego stanowi zatem podstawę władczych rozstrzygnięć (decyzji), w indywidualnych sprawach. Mając powyższe na uwadze organ zauważył, że regulamin wyboru przewodniczącego (wiceprzewodniczącego) rady, nie jest podstawą żadnych władczych rozstrzygnięć, w żaden sposób nie oddziałuje też na prawa i obowiązki wspólnoty lokalnej, tym samym nie może być uznany za akt prawa miejscowego i jako taki podlegać obowiązkowi ogłaszania w dzienniku urzędowym. Organ dodał, że od dawna ukształtowana jest praktyka, że regulamin wyboru przewodniczącego nie był ogłaszany w dzienniku urzędowym, co więcej praktykę tę w pełni akceptował Wojewoda przykładowo w uchwale nr I/1/2014 z dnia 1 grudnia 2014 r., postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Wyjaśnić na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 2017.2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Sprawowana jest ponadto w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2017.1369 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przesłanki nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały lub zarządzenia organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowo administracyjne", Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane, jednakże w judykaturze przyjmuje się, że tego rodzaju naruszeniami prawa są w szczególności: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Nieistotne naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy stwierdzone uchybienia nie mają wpływu na zgodność uchwały z prawem. Istotną kwestią w niniejszej sprawie jest charakter zaskarżonej uchwały rady gminy w przedmiocie ustalenia regulaminu głosowania w wyborach wiceprzewodniczącego rady gminy, a w szczególności to, czy uchwała taka jest aktem prawa miejscowego, przez co wymaga trybu podjęcia i publikacji przewidzianego dla takich właśnie rodzajów aktów prawnych, czy też jest to akt wewnętrzny, skierowany wyłącznie do określonych adresatów - radnych - i jako taki nie wymaga dopełnienia procedury publikacji przewidzianej dla aktów prawa miejscowego. W przedstawionym zakresie Sąd podziela pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku WSA we Wrocławiu z 19 maja 2011 r., III SA/Wr 94/11, z którego wynika, że uchwała w sprawie przyjęcia regulaminu głosowania wyboru radnego na przewodniczącego rady miejskiej, jako akt o charakterze statutowym stanowi akt prawa miejscowego, przez co podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, Dz. U. z 2017 r., poz. 1523). O charakterze zaskarżonego w niniejszej sprawie regulaminu świadczy przede wszystkim treść zawartych w nim regulacji. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.s.g., o ustroju gminy stanowi jej statut. Statut określa między innymi organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy (art. 22 ust. 1 u.s.g.). Stanowcze sformułowanie zawarte w tym przepisie ("statut określa") wskazuje na obligatoryjność umieszczenia w statucie regulacji dotyczącej organizacji wewnętrznej i trybu pracy rady. Do spraw mieszczących się w pojęciu trybu pracy rady gminy zaliczyć należy między innymi: inicjatywę uchwałodawczą, procedurę uchwałodawczą (postępowanie z projektami uchwał i ich uchwalanie), sposób realizacji zadań przez radnych i członków komisji, zasady i tryb składania interpelacji i zapytań oraz udzielania na nie odpowiedzi, dokumentowanie prac rady, uszczegółowienie procedury głosowania, w tym głosowania wyboru radnego na przewodniczącego i wiceprzewodniczącego, oraz inne sprawy organizacyjne nieunormowane w ustawie. W opinii organów sprawujących nadzór nad działalnością samorządu gminnego regulowanie w odrębnej uchwale kwestii, która zgodnie z dyspozycją ustawodawcy stanowi materię statutową, jest istotnym naruszeniem prawa. Należy też podkreślić, że zmiany statutu wprowadza się w tym samym trybie, co jego uchwalenie (por. Wierzbica Anna (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz LEX Opublikowano: WK 2016). Dodać trzeba, że "statut gminy jest przepisem niekadencyjnym" (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 maja 2008 r., II SA/Go 169/08, LEX nr 519061), co oznacza, że nie zachodzi potrzeba każdorazowego uchwalania nowego statutu przez nowo wybraną radę. Z przedstawionych powodów art. 19 ust. 1 u.s.g. wymieniony jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały, nie może stanowić samoistnej podstawy do określenia regulaminu wyboru radnego na przewodniczącego czy wiceprzewodniczącego rady gminy. Przepis art. 19 ust. 1 u.s.g. określa bowiem tryb wyboru przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady gminy. Nie negując co do zasady możliwości uregulowania przez radę gminy kwestii związanych z wyborem przewodniczącego rady gminy, podkreślić należy, że może to nastąpić w uchwale rady gminy o charakterze statutowym. Adresatami norm ujętych w takiej uchwale są radni każdej kadencji, a nie konkretnie wskazane osoby, a także społeczność lokalna, która każdorazowa może powoływać się na postanowienia takiego regulaminu, co czyni z tego aktu, akt o charakterze prawa miejscowego, a nie akt wewnętrzny. Uwzględniając powyższe rozważania należy zauważyć, że zaskarżona uchwała reguluje procedurę głosowania w wyborach na Wiceprzewodniczącego Rady Miasta Sandomierza. Stanowi więc typową materię statutową dotyczącą trybu pracy rady gminy. Zgodnie z art. 22 ust. 1 u.s.g. taka materia może być uregulowana wyłącznie w statucie gminy. Nawet jednak, gdyby uznać dopuszczalność zamieszczenia takiej regulacji w osobnym akcie, na przykład w regulaminie uszczegóławiającym postanowienia statutu gminy dotyczące trybu pracy rady gminy, wydanym na podstawie i w granicach delegacji wynikającej ze statutu, to i tak nie może być wątpliwości, że regulacja dotycząca zasad i trybu głosowania w wyborach na wiceprzewodniczącego rady, nie traciłaby charakteru statutowego, przez co również taka materia jako akt prawa miejscowego wymagałaby dla jej wejścia w życie ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowy i upływu co najmniej ustawowego okresu vacatio legis. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (por. m.in.: wyrok NSA z 23 października 2008 r., I OSK 701/08; publ. ONSAiWSA z 2009 r., nr 6, poz.118 oraz wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r., I OSK 1213/10). Należy zauważyć dalej, że ponieważ statut gminy, a w konsekwencji i zawarte w innych aktach prawa miejscowego regulacje zagadnień o charakterze statutowym nie mają charakteru kadencyjnego, to ich zmiana wymaga odniesienia się do obowiązującego aktualnie w danej gminie Statutu. Generalny i abstrakcyjny charakter norm prawa miejscowego, również takich, jakie zostały zawarte w zaskarżonej uchwale, oznacza również, że wadliwe jest umieszczanie w regulaminie głosowania w wyborach na wiceprzewodniczącego rady miasta przepisów nie mających tej cechy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr. 1381/10, niepublikowany). Zaskarżony regulamin nie sprostał wskazanym wymaganiom. Przede wszystkim należy zauważyć, że nie wynika z niego jakiekolwiek odniesienie do wcześniejszych norm, czy to zawartych w Statucie Gminy Sandomierz, czy też nawet w innej uchwale, które niewątpliwie musiały być stosowane przy wyborze wiceprzewodniczącego Rady Miasta Sandomierza na początku bieżącej, czy też w czasie wcześniejszych kadencji tej Rady. Nie wiadomo więc, czy zaskarżony regulamin nie zawiera przepisów regulujących materię już wcześniej uregulowaną. Za wadliwe należy też uznać uzasadnienie podjęcia zaskarżonej uchwały jednorazową potrzebą wyboru drugiego z wiceprzewodniczących Rady Miasta Sandomierza. W świetle powyższych wywodów trzeba uznać, że skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązujących reguł określających tryb publikacji przewidziany dla aktów normatywnych, bowiem postanowiono w § 2 uchwały, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Powyższa okoliczność stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 u.s.g. jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 tej ustawy oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Należy dodać, że prawomocnym wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 13 grudnia 2017 r., II SA/Ke 721/17, stwierdzona została nieważność analogicznej do obecnie kontrolowanej, wcześniejszej uchwały Rady Miasta Sandomierza z dnia 14 grudnia 2016 r., Nr XXXIV/404/2016 w przedmiocie ustalenia regulaminu głosowania w wyborach na wiceprzewodniczącego Rady Miasta Sandomierza. Poglądy wyrażone w tamtym wyroku, Sąd w niniejszym składzie w całości podziela. Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu, wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że w innych uchwałach o uchwaleniu regulaminu wyboru przewodniczącego, Wojewoda nie wnosił zastrzeżeń, stwierdzić należy, że fakt ten nie przesądza o ważności uchwały, będącej przedmiotem oceny w niniejszej sprawie. Wskazana wyżej istotna wada zaskarżonej uchwały powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.