II SA/Ke 245/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie na uchwałę Rady Miejskiej w Opatowcu z dnia 29 lutego 2024 r. nr LXXI/340/2024 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Opatowcu uchwałą z dnia 29 lutego 2024 r. nr LXXI/340/2024, na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1580), zwanej dalej "u.o.z.", przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Opatowiec w 2024 roku, stanowiący załącznik do uchwały, uchwalając w § 12: "- 1. Całkowity koszt realizacji zadań wynikających z "Programu" w 2023 roku wyniósł 15 782,69 zł. - 2. Środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu w 2024 roku zabezpieczone są w budżecie Gminy Opatowiec w wysokości 20 000,00 zł brutto. Wydatkowanie środków finansowych będzie się odbywało na podstawie umów, których przedmiotem są usługi związane z realizacją Programu zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r., - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. 2023 poz. 1605) - na działania, o których mowa w § 4, § 6, § 7, § 8, § 9 – 13 750,00 zł. - na działania, o których mowa w § 5, § 7, § 9, § 11 – 5 500,00 zł. - na działania, o których mowa w § 5, § 10 - 750,00 zł. 3. W przypadku gdy koszt realizacji zadania przewyższy środki finansowe przewidziane Programie, zostaną one zwiększone." W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Rejonowy w Pińczowie zakwestionował powyższą uchwałę w całości i podniósł zarzut istotnego naruszenia prawa w postaci art. 11a ust. 5 w zw. z ust. 2 u.o.z. oraz art. 94 Konstytucji RP – poprzez zbiorcze ujęcie w § 12 ust. 2 ww. załącznika środków przeznaczonych na realizację zadań wynikających z programu, w sytuacji gdy art. 11a ust. 5 u.o.z. bezwzględnie wymaga, by organ uchwałodawczy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określił wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania, a także wskazał konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie. W uzasadnieniu skargi podano, że zaskarżona uchwała nie uregulowała w sposób całościowy kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie, a tym samym nieprawidłowo realizuje delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 5 u.o.z. Brak wskazania tych elementów musi prowadzić do wyeliminowania z porządku prawnego zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując, że w § 12 ust. 2 programu szczegółowo opisano podział środków związanych z realizacją poszczególnych jego zadań – poprzez przypisanie poszczególnym zadaniom określonym w poszczególnych paragrafach do uchwały konkretnych kwot z puli 20 000 zł, przeznaczonej na jego realizację. Ponieważ niektóre z zadań określonych w programie dotychczas nie wystąpiły na terenie gminy Opatowiec, albo wystąpiły w pojedynczym przypadku – jak np. konieczność sterylizacji i kastracji zwierząt przyjętych do schroniska (§ 7), czy też usypianie ślepych miotów (§ 9), bądź zakup karmy dla społecznych karmicieli kotów wolnożyjących (§ 5), zadania podzielono na grupy, z uwagi na zapewnienie możliwości przesunięć pomiędzy poszczególnymi zadaniami. Organ, nawiązując do treści art. 11a u.o.z., podkreślił że obowiązek określenia konkretnego podziału środków finansowych oznacza przedstawienie w programie sposobu rozdysponowania środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w tym programie. Taki sposób rozdysponowania kwoty 20.000 zł został przedstawiony w § 12 ust. 2 programu – w sposób możliwy do zrealizowania w praktyce. Ponadto, duża część wydatków związanych z realizacją programu realizowana jest przez schronisko – odławianie bezdomnych zwierząt (§ 6), sterylizacja zwierząt w schronisku (§ 7), poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt (§ 8 ), usypianie ślepych miotów (§ 9). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyroki NSA z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97 i WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). W tym miejscu podkreślić należy, że organ stanowiący gminy obowiązany jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy/rady miejskiej musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały – podjętej w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy – były przepisy zawarte w art. 11a u.o.z., zgodnie z którymi: 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. 3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. 3a. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. 4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. 5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. 6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). 7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. 8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. Z treści cyt. regulacji wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 i ust. 5 ustawy, fakultatywne w ust. 3 i ust. 3a, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 - 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Uchwalając program rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Za zasadny należało uznać zarzut skargi odnoszący się do naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z. Rację ma skarżący Prokurator, że § 12 ust. 2, stanowiący załącznik do zaskarżonej uchwały, dotyczący kwestii finansowania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Opatowiec w 2024 roku, nie pozwala na przyjęcie, iż uchwałodawca lokalny w należyty sposób wyczerpał delegację ustawową w tym przepisie. W regulacji tej w sposób zbiorczy ustalono bowiem kwoty przeznaczone na: - działania, o których mowa w § 4 (zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt), § 6 (odławianie bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Opatowiec), § 7 (obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schronisku), § 8 (poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt), § 9 (usypianie ślepych miotów) – to jest 13 750,00 zł; - działania, o których mowa w § 5 (opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie), § 7 (obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schronisku), § 9 (usypianie ślepych miotów), § 11 (zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt) – to jest 5 500,00 zł; - działania, o których mowa w § 5 (opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie), § 10 (gospodarstwo rolne zapewniające miejsce dla zwierząt gospodarskich) – to jest 750,00 zł. W ocenie Sądu, taki – zbiorczy – sposób ujęcia wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposobu jego wydatkowania nie realizuje delegacji z art. 11a ust. 5 u.o.z. Rozbicie całościowej kwoty 20.000 zł na zaledwie trzy ogólne kwoty, mieszczące w sobie szereg zadań o odmiennym charakterze czyni program nietransparentnym w tym zakresie. W rezultacie uchwalenia regulacji omawianej treści w żaden sposób nie wynika bowiem, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne zadania, o jakich mowa w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z. – które racjonalny ustawodawca określił w odrębnych jednostkach redakcyjnych, a lokalny prawodawca zawarł w oddzielnych § 4-11 programu w Rozdziale 3 "Realizacja zadań". W rezultacie, z uwagi na powiązanie tych regulacji z art. 11a ust. 5 u.o.z. – statuującym obowiązek określenia sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu – nie budzi wątpliwości Sądu konieczność przypisania konkretnej kwoty do każdego z ww. zadań – któremu to wymogowi organ stanowiący gminy nie sprostał. W tym zakresie nie mogła odnieść skutku argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę, sprowadzająca się zasadniczo do twierdzenia, że niektóre z zadań określonych w programie nie wystąpiły na terenie gminy Opatowiec, albo wystąpiły w pojedynczym przypadku. Skoro dane zadanie zostało określone przez racjonalnego ustawodawcę w art. 11a ust. 2 u.o.z., to – z uwagi na treść art. 11a ust. 5 u.o.z. implikuje to – po stronie gminy – obowiązek określenia wysokości środków finansowych i sposobu ich wydatkowania w zakresie przeznaczonym na jego realizację. Przeciwne podejście, zaprezentowane przez organ, przeczy racjonalności ustawodawcy. Skoro bowiem z art. 11a ust. 5 w zw. z ust. 2 pkt 5 ustawy wynika, że obligatoryjne jest wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację wszystkich zadań programu opieki nad zwierzętami i ustawa nie przewiduje od tego żadnych wyjątków, w tym w szczególności dotyczących niewielkich gmin wiejskich, to pominięcie finansowania któregokolwiek z tych zadań nie jest dopuszczalne. Poza tym należy zauważyć, że każde z zadań zaplanowanych w § 4 – 11 załącznika do zaskarżonej uchwały, generuje w rzeczywistości koszty – przy założeniu, że ma być skutecznie realizowane. Tymczasem brak przyporządkowania konkretnej kwoty do każdego z tym zadań – do czego doszło w zaskarżonej uchwale – oznacza, że lokalny prawodawca nie uregulował w sposób kompletny kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie, a tym samym niewłaściwie zrealizował delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 5 u.o.z. Odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę, zasadnym jest zaznaczenie, że w części orzeczeń sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że art. 11a ust. 5 u.o.z. stanowi nie o wskazaniu środków na realizację poszczególnych zadań ("działań"), ale na realizację programu jako pewnej całości ("jego realizację"). Nie wyklucza to, według tych poglądów, ogólnego określenia środków dla kilku zadań, bądź też poprzez wskazanie podmiotów realizujących zadania zawarte w programie. Jakkolwiek bowiem bardziej czytelne jest wyraźne wyodrębnienie kwot przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań, to nie można uznać za istotne naruszenie prawa m.in. określenia środków dla kilku zadań łącznie, oczywiście pod warunkiem takim, że gwarantują one zabezpieczenie finansowe dla ich realizacji (por. m.in. wyroki NSA z 24 sierpnia 2022 r., I OSK 427/22, WSA w Gliwicach z 20 września 2022 r. II SA/GL 1011/22, WSA w Poznaniu z 15 marca 2023 r., IV SA/Po 119/23 - dostępne na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszej sprawie, podobnie jak w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 68/24 (prawomocny wyrok WSA w Kielcach z 13 marca 2024, dostępny w internetowej CBOSA) nie podziela jednak powyższego poglądu i stoi na stanowisku, że art. 11a ust. 5 u.o.z. bezwzględnie wymaga, by rada gminy/miejska w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przezna-czonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Regulacja powinna ściśle odnosić się do zadań wyszczególnionych w ramach programu, a następnie wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie. Powyższy brak stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma istotne znaczenie dla realizacji uchwały. Program powinien rozdzielać środki finansowe na wszystkie zadania objęte programem, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne cele. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Organ gminy zobowiązany jest nie tylko do działania w zakresie ustawowej delegacji, ale także do jej wypełnienia – co powinno nastąpić na drodze uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji (por. m.in. wyrok NSA z 22 września 2020 r., II OSK 1087/20 oraz wyroki WSA w Poznaniu z 2 marca 2022 r., IV SA/Po 60/22, z 25 lutego 2022 r., IV SA/Po 63/22 i WSA w Olsztynie z 1 marca 2022r., II SA/Ol 60/22, dostępne j.w.). Wobec powyższego Sąd uznał za nieprawidłowe zbiorcze przypisanie jednej kwoty do kilku celów, czyli tak, jak ma to miejsce w § 12 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. Przykładowo, zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, ich odławianie oraz obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schroniskach, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, czy usypianie ślepych miotów są osobnymi, niezależnymi od siebie zadaniami i na ich realizację powinny być w ramach programu przeznaczone osobne środki finansowe. Zbiorcze przeznaczenie jednej kwoty na realizację kilku ustawowych zadań – co miało miejsce w § 12 ust. 2 programu – może doprowadzić do tego, że któreś z nich nie zostanie zrealizowane w żadnym stopniu, bo wszystkie zaplanowane środki zostaną przeznaczone na realizację jednego z tych zadań, według wyboru dysponenta tych środków. Takie określenie oznacza bowiem, że prawodawca miejscowy dopuszcza sytuację, gdy na realizację danego zadania nie zostanie przeznaczona żadna kwota. W konsekwencji, zgodnie z obowiązującymi przepisami u.o.z., na każde zadanie powinna być przewidziana konkretna liczbowa kwota. Natomiast okoliczność, że z art. 11a ust. 4 u.o.z. wynika, że schronisko może realizować zadania wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 3-6 u.o.z., nie zwalnia organu stanowiącego gminy z obowiązku zdefiniowania wszystkich zadań wykonywanych w ramach programu, w tym też tych powierzonych schronisku dla zwierząt, oraz określenia puli środków na realizację każdego z nich. Odnośnie zakresu stwierdzenia nieważności – całej uchwały dotyczącej programu, nie zaś jedynie § 12 ust. 2 jego załącznika, należy wskazać, że w art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, ze skutkiem ex tunc (wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., II OSK 703/20, dostępny j.w.). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.