II SA/Ke 291/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie na uchwałę Rady Gminy w Kijach z dnia 25 marca 2024 r. nr LX/477/24 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy w Kijach uchwałą z dnia 25 marca 2024 r. nr LX/477/24, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40), zwanej dalej "u.s.g.", oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 r. poz. 572 i 2375), dalej "u.o.z., po zasięgnięciu opinii Powiatowego Lekarza Weterynarii, organizacji społecznych, których statutowym celem jest ochrona zwierząt oraz opinii dzierżawców obwodów łowieckich działających na terenie gminy, przyjęła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Kije", w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały (zwany też dalej "Programem"). W § 7 ust. 1 Programu uchwalono, co następuje: "Środki finansowe na realizację zadań wynikających z "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Kije" zabezpieczone są w budżecie Gminy Kije i wynoszą 35 000,00 zł, w tym: a) odławianie, transport i zapewnienie bezdomnym zwierzętom opieki w schronisku - 21 525,00 zł, b) pomoc weterynaryjna dla bezdomnych zwierząt biorących udział w zdarzeniach drogowych wraz z wykonywanymi zabiegami i dojazdem, usypianie ślepych miotów zwierząt bezdomnych -3 200,00 zł, c) zapewnienie opieki zwierzętom gospodarskim - 500,00 zł, d) dokarmianie wolno żyjących kotów - 2 775,00 zł, e) dotacje do zabiegów kastracji/sterylizacji - 7 000,00 zł". W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Rejonowy w Pińczowie zakwestionował powyższą uchwałę w całości, domagając się stwierdzenia jej nieważności i podnosząc zarzut istotnego naruszenia prawa w postaci art. 11a ust. 5 w zw. z ust. 2 u.o.z. poprzez zbiorcze ujęcie w treści § 7 ust. 1 a i b kosztów dotyczących realizacji zadań programu w sytuacji gdy art. 11a ust. 5 u.o.z. bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania a także winna wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych w treści art. 11a ust. 2 u.o.z. zadań oddzielnie. W odpowiedzi na skargę organ uznał jej zarzuty za zasadne, przychylając się do wniosków zawartych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyroki NSA z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97 i WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). W tym miejscu podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Podstawą materialnoprawną podjęcia uchwały były w niniejszym przypadku przepisy zawarte w art. 11a u.o.z., zgodnie z którymi: 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. 3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. 3a. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. 4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. 5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. 6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). 7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. 8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 i ust. 5 u.o.z., fakultatywne w ust. 3 i ust. 3a, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Uchwalając program rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. W ocenie Sądu, za zasadny należało uznać zarzut skargi, odnoszący się do naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis ten bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Regulacja powinna ściśle odnosić się do zadań wyszczególnionych w ramach programu, a następnie wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie. Powyższy brak stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma istotne znaczenie dla realizacji uchwały. Program powinien rozdzielać środki finansowe na wszystkie zadania objęte programem, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne cele Programu. Brak określenia w uchwale wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań oznaczonych w programie prowadzi do tego, że kwestia realizacji poszczególnych zadań programu w istocie zostaje pozostawiona do swobodnej decyzji innym podmiotom/organom niż rada gminy oraz w innym trybie. W takim bowiem wypadku decyzja o realizacji konkretnego zadania pozostaje w gestii organu wykonawczego gminy (por. m.in. wyroki WSA w Poznaniu z 2 marca 2022 r., sygn. IV SA/Po 60/22, z 25 lutego 2022 r., sygn. IV SA/Po 63/22, wyrok WSA w Olsztynie z 1 marca 2022 r., sygn. II SA/Ol 60/22). Słusznie Prokurator zarzuca, że nieprawidłowe jest zbiorcze przypisanie jednej kwoty do kilku celów, czyli tak, jak ma to miejsce w § 7 ust. 1 lit. a i b Programu. Wymienione bowiem w tym przepisie zadania są niezależnymi od siebie zadaniami i na realizację każdego z nich powinny być w ramach Programu przeznaczone osobne środki finansowe. Wskazanie konkretnej kwoty na poszczególne cele, a nie wskazanie zbiorcze, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, ma na celu między innymi uniknięcie sytuacji, że cała kwota zostanie przeznaczona na jedno z tych zadań, a na pozostałe zabraknie środków. Niezależnie od tego trzeba zwrócić uwagę, że w Programie nie przewidziano środków na zadanie przewidziane w art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z., tj. poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, co dodatkowo stanowi podstawę dla stwierdzenia nieważności uchwały. Należy podkreślić, że Rada ma obowiązek zdefiniowania wszystkich zadań wykonywanych w ramach Programu oraz określenie puli środków na realizację każdego z nich. Powyższe oznacza, że zaskarżona uchwała nie uregulowała w sposób prawidłowy kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. W wyroku z 29 lipca 2020 r., sygn. II OSK 336/20, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu, czyli wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposobu wydatkowania tych środków. NSA podkreślił, że jest to norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości. Z podniesionych wyżej względów należy stwierdzić, że treść § 7 ust. 1 Programu istotnie narusza prawo, ponieważ nie wypełnia w sposób prawidłowy delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 5 u.o.z., a naruszenie tej normy prowadzić musi do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.