II SA/Ke 3/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Wschód w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Bieliny z dnia 6 marca 2025 r., nr XI/88/25 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy oddala skargę. II SA/Ke 3/26 Uzasadnienie Uchwałą z dnia 6 marca 2025 r., nr XI/88/25, Rada Gminy Bieliny, powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.) oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2023 r., poz. 1580 ze zm.) przyjęła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bieliny w 2025 r.", stanowiący załącznik nr 1 do niniejszej uchwały. Uchwałę powyższą zakwestionował w całości Prokurator Rejonowy Kielce-Wschód w Kielcach, zarzucając w skardze do tut. Sądu istotne naruszenie art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt ("u.o.z.") poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej wskazanej w tym przepisie i niewyszczególnienie pełnego sposobu wydatkowania środków finansowych, a jedynie zbiorcze przypisanie tych środków do kilku celów – jednej kwoty do kilku celów zbiorczo. W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały całości. W uzasadnieniu Prokurator podniósł, że obowiązkowe elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 i ust. 5 u.o.z., natomiast elementy fakultatywne w ust. 3 i 3a u.o.z. Jak wynika z orzecznictwa, art. 11a ust. 5 cyt. ustawy bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Regulacja powinna wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie. Program powinien rozdzielać środki finansowe na wszystkie zadania, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewiduje odpowiednio na poszczególne cele. Zdaniem Prokuratora w § 9 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały dokonano nieprawidłowego zbiorczego przypisania jednej kwoty do kilku celów. Wskazanie konkretnej kwoty na poszczególne cele ma na celu m.in. uniknięcie sytuacji, że cała kwota zostanie przeznaczona na jedno z zadań, a na pozostałe zabraknie środków. Na poparcie tego stanowiska skarżący przywołał stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Bieliny wniósł o jej oddalenie w całości, odstąpienie od obciążania organu kosztami postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu organ podniósł, że zadania, o których mowa w programie muszą być wykonywane bez zbędnej zwłoki. Zamierzeniem Rady Gminy było, by nie ograniczać się z wydatkowaniem środków w zależności od faktycznych potrzeb. W przypadku niewystarczającej ilości środków na konkretne zadania konieczne jest dokonanie zmian w budżecie programu w drodze uchwały Rady Gminy. Proces zmiany uchwały jest zaś długotrwały. Ponadto, co do zasady należy przyjąć, że program opieki nad zwierzętami powinien w możliwie najbardziej precyzyjny sposób określać zarówno cele, jak i sposób wydatkowania środków przeznaczonych na realizację zadań w nim ujętych. W praktyce rzadko zdarza się, aby gmina zlecała każde z zadań różnym wykonawcom albo, aby w ramach jednej umowy szczegółowo rozdzielała koszty realizacji poszczególnych działań. Najczęściej większość obowiązków, takich jak odławianie zwierząt, sterylizacja i kastracja w schronisku, czy zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom, realizuje jeden podmiot. Wynagrodzenie ustalane jest wówczas ryczałtowo, nierzadko jako jednorazowa opłata obejmująca całość obowiązków wynikających z umowy. Taki sposób rozliczania nie jest niedopuszczalny. Na fakturach lub rachunkach wystawianych przez wykonawcę nie pojawiają się odrębne pozycje odpowiadające poszczególnym zadaniom. Wyodrębnianie środków w programie musi więc odpowiadać sposobowi rozliczania usług przyjętemu przez wykonawcę. Sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", ponieważ skarżący Prokurator poinformowany o wniosku organu o rozpoznanie sprawy w tym trybie, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Ustawodawca nie określił przy tym rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tego przepisu. Natomiast w ustawie o samorządzie gminnym ("u.s.g.") zostały przewidziane dwa rodzaje naruszeń: istotne i nieistotne (art. 91). Przepis art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze cyt. ustawy stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz stanowiskiem doktryny, do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, z 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1699/19, Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Podstawę prawną do wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 11a u.o.z., zgodnie z którym: 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. 3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. 3a. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. 4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. 5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Z treści cyt. regulacji wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 i ust. 5 ustawy, fakultatywne w ust. 3 i ust. 3a, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 - 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Uchwalając program rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. W skardze zakwestionowano treść § 9 załącznika do zaskarżonej uchwały, gdzie w ust. 2 określono, że środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu zabezpieczone są w budżecie Gminy Bieliny na rok 2025 w wysokości 165 350,00 zł., a w ust. 3, że zakłada się wydatkowanie środków finansowych na realizację następujących zadań: a) odławianie bezdomnych zwierząt, umieszczanie i zapewnienie im miejsca w schronisku, sterylizację albo kastrację w schronisku, czipowanie, wykonanie obowiązkowych szczepień psów i kotów oraz profilaktykę związaną ze zwalczaniem pasożytów wewnętrznych i zewnętrznych, usypianie ślepych miotów w kwocie 107 450,00 zł; b) sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie w kwocie 2 000,00 zł; c) usługi weterynaryjne zwierząt (usypianie ślepych miotów, sterylizacja i kastracja zwierząt wraz z wykonaniem niezbędnych szczepień i zabiegów, zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt oraz inne nieprzewidziane zdarzenia z udziałem zwierząt) w kwocie 52 700,00 zł. d) poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt - 200 zł; e) zapewnienie gospodarstwa oraz utrzymanie zwierząt gospodarskich - 3 000,00 zł. Sądowi znane jest powołane przez skarżącego Prokuratora orzecznictwo, tj. wyrok NSA z 29 lipca 2020 r. o sygn. akt II OSK 336/20 oraz prawomocny wyrok WSA w Kielcach z 31 stycznia 2024 r. o sygn. akt II SA/Ke 735/23, w którym: - podzielono zasadność zarzutu skargi (identycznego jak w obecnej sprawie) co do przydzielenia zbiorczo jednej kwoty na cele związane z odławianiem, zapewnieniem miejsca w schronisku zwierzętom bezdomnym oraz ich obligatoryjną kastracją i sterylizacją; - stwierdzono, że art. 11a ust. 5 u.o.z. bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Podobne stanowisko zostało również przedstawione w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Kielcach z 5 czerwca 2024 r. o sygn. akt II SA/Ke 245/24, w którym uznano cyt. "za nieprawidłowe zbiorcze przypisanie jednej kwoty do kilku celów, czyli tak, jak ma to miejsce w § 12 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. Przykładowo, zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, ich odławianie oraz obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schroniskach, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, czy usypianie ślepych miotów są osobnymi, niezależnymi od siebie zadaniami i na ich realizację powinny być w ramach programu przeznaczone osobne środki finansowe. Zbiorcze przeznaczenie jednej kwoty na realizację kilku ustawowych zadań – co miało miejsce w § 12 ust. 2 programu – może doprowadzić do tego, że któreś z nich nie zostanie zrealizowane w żadnym stopniu, bo wszystkie zaplanowane środki zostaną przeznaczone na realizację jednego z tych zadań, według wyboru dysponenta tych środków. Takie określenie oznacza bowiem, że prawodawca miejscowy dopuszcza sytuację, gdy na realizację danego zadania nie zostanie przeznaczona żadna kwota. W konsekwencji, zgodnie z obowiązującymi przepisami u.o.z., na każde zadanie powinna być przewidziana konkretna liczbowa kwota". Podobnie, w uzasadnieniu wyroku z 6 lipca 2020 r. o sygn. akt II OSK 703/20 NSA podniósł, że cyt. "tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami". Powyższe poglądy zostały jednak zrewidowane i uściślone w najnowszym orzecznictwie, które tut. Sąd – w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę – w całości podziela. Mianowicie, w wyrokach z 24 maja 2024 r. sygn. I OSK 118/24, z 20 lipca 2023 r. sygn. I OSK 444/22, z 24 sierpnia 2022 r., sygn. I OSK 427/22, NSA stwierdził, że wynikające z art. 11a ust. 5 u.o.z. zobowiązanie organu do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu oraz do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania nie może być utożsamiane z przypisaniem kategorycznych, odrębnych kwot dla każdego zadania programu z pominięciem ich specyfiki i sposobu skatalogowania tych zadań, jak również że istnieje możliwość ogólnego określenia środków dla kilku zadań. Pogląd ten podzielił również WSA w Kielcach w prawomocnym (niezaskarżonym) wyroku z 21 stycznia 2026 r., sygn. II SA/Ke 597/25. W tym zakresie, odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących łącznego określenia finansowania zadań wyszczególnionych w § 9 ust. 3 lit. a c programu (107.450,00 i 52.700,00 zł), wskazać trzeba, że odławianie bezdomnych zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z.), zapewnienie im miejsca w schronisku (art. 11a ust. 2 pkt 1) realizuje, stosownie do § 2 ust. 2 i 3 programu ten sam podmiot, tj. Schronisko dla bezdomnych zwierząt "O." w N. Z kolei podmiotem zapewniającym całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych lub innych zdarzeń losowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 8), sterylizację lub kastrację zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 4) jest stosownie do § 3 i § 8 ust. 3 programu lekarz weterynarii prowadząca Przychodnię Weterynaryjną "C." w G. Oba ww. podmioty zostały w § ust. 3 programu wskazane jako przewidziane do wykonywania zabiegów usypiania ślepych miotów (art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z.). W wyroku z 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt I OSK 1703/22, NSA dopuścił – zakwestionowane obecnie przez Prokuratora – rozwiązanie, polegające na przypisaniu określonej kwoty do określonej części zadań wyodrębnionych z pozostałych zadań według kryterium podmiotu realizującego te zadania, a także według kryterium funkcjonalnego (elementy określonego ciągu czynności). Z kolei w tezie wyroku z 16 lipca 2025 r., sygn. II SA/Ke 242/25, tut. Sąd, wskazując naruszenia przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych (skutkujących nieważnością uchwały) wskazał na naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Dokonując kompleksowej, systemowej wykładni zaskarżonej uchwały oraz kierując się zaprezentowaną w najnowszym orzecznictwie NSA wykładnią art. 11a ust. 5 u.o.z. Sąd w rozpoznawanej sprawie uznał zasadność łącznego określenia finansowania zadań wyszczególnionych w § 9 ust. 2 lit. a) poprzez uwzględnienie ich specyfiki i możliwości powiązania ze sobą z uwagi na wyznaczenie jednego podmiotu realizującego te zadania. W tych okolicznościach zarzut skarżącego dotyczący nieprzeznaczenia (odrębnie) środków finansowych na realizację każdego z wymienionych przez ustawodawcę zadań jest bezzasadny. Natomiast w odniesieniu do ustalonej: w § 9 ust. 3 lit. b) kwoty 2.000,00 zł (sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie); w § 9 ust. 3 lit. d) kwoty 200 zł (poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; w § 9 ust. 3 lit. e) kwoty 3.000,00 zł (zapewnienie gospodarstwa oraz utrzymanie zwierząt gospodarskich, to zadania te, przyporządkowane w ustawie o ochronie zwierząt odpowiednio do art. 11a ust. 2 pkt 2, 5 i 7 bez wątpienia zostały odrębnie uregulowane przez lokalnego ustawodawcę pod kątem zapewnienia oddzielnego ich finansowania. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.