II SA/Ke 300/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie na uchwałę Rady Gminy Michałów z dnia 29 grudnia 2023 r. nr LXVIII/464/2023 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy w Michałowie uchwałą z dnia 29 grudnia 2023 r. nr LXVIII/464/2023, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 40 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", art. 4 i 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1580), dalej jako "u.o.z.", po zaopiniowaniu przez Powiatowego Lekarza Weterynarii, organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt działającym na terenie gminy oraz dzierżawców i zarządców obwodów łowieckich działających na terenie gminy, przyjęła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Michałów w roku 2024" w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały (zwany też dalej "Programem"). W § 12 ust. 1-3 Programu uchwalono, co następuje: "1. Koszty realizacji zadań określonych w niniejszym Programie ponosi gmina. 2. Środki finansowe przewidziane w budżecie Gminy na realizację zadań wynoszą 60.000,00 zł. 3. Zadania oraz sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Michałów w roku 2024" zostały wyszczególnione w tabeli stanowiącej załącznik Nr 2 do Programu". W załączniku nr 2 do Programu kwotę 60.000 zł podzielono na cztery kwoty przeznaczone na następujące zadania: 1. 47.822 zł – wydatki związane z wyłapaniem i umieszczeniem bezdomnych psów z terenu gminy w schronisku dla zwierząt; 2. 1.500 zł – zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej zwierzętom poszkodowanym w zdarzeniach drogowych i zapewnienie opieki weterynaryjnej obejmującej zabiegi sterylizacji lub kastracji (w tym uśpienie ślepych miotów); 3. 677,60 zł – sprawowanie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 4. 10.000 zł – wykonanie zabiegów sterylizacji psów i kotów. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Rejonowy w Pińczowie zakwestionował powyższą uchwałę w całości, domagając się stwierdzenia jej nieważności i podnosząc zarzut istotnego naruszenia prawa w postaci art. 11a ust. 1, ust. 2 pkt 1, 3, 4 i ust. 5 u.o.z. poprzez: 1. brak ujęcia w § 12 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały oraz w treści zał. nr 2 do Programu określającego wysokość oraz sposób wydatkowania zapisu dotyczącego przeznaczenia środków na finansowanie ustawowych zadań dotyczących kosztów poszukiwania nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt, a także kosztów związanych ze wskazaniem gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 2. zbiorcze ujęcie kosztów finansowania wydatków związanych z wyłapywaniem i umieszczeniem bezdomnych psów z terenu gminy w schroniskach dla zwierząt (L.p. 1 załącznika nr 2) a także zawężenie podmiotowego zakresu upoważnienia ustawowego dla ustanowienia aktu prawa miejscowego poprzez przyjęcie, iż środki finansowe są przeznaczone wyłącznie na finansowanie kosztów wyłapywania i pobytu w schronisku dla psów podczas gdy z zapisu art. 11 ust. 2 pkt 1 i 3 wynika, iż winny dotyczyć kategorii bezdomnych zwierząt; 3. zbiorcze ujęcie w L.p. 2 załącznika nr 2 kosztów zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej zwierzętom poszkodowanym w wypadkach drogowych oraz kosztów zabiegów sterylizacji lub kastracji; 4. zawarcie w L.p. 4 załącznika nr 2 zapisu, iż środki finansowe są przeznaczone na wykonywanie zabiegów sterylizacji lub kastracji psów i kotów, co stanowi zawężenie podmiotowego zakresu upoważnienia dla ustanowienia aktu prawa miejscowego bowiem przepis art. 11 ust. 2 pkt 4 dotyczy sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt, zatem uchwałodawca lokalny winien zawrzeć w treści uchwały również koszty finansowania tego zadania. W odpowiedzi na skargę organ uznał jej zarzuty za zasadne, wnosząc o umorzenie postępowania wywołanego wniesieniem skargi. Podniósł, że po szczegółowej analizie uchwały oraz zarzutów skargi podjęto nową uchwałę w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Michałów, uwzględniającą zastrzeżenia zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyroki NSA z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97 i WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). W tym miejscu podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Podstawą materialnoprawną podjęcia uchwały były w niniejszym przypadku przepisy zawarte w art. 11a u.o.z., zgodnie z którymi: 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. 3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. 3a. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. 4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. 5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. 6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). 7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. 8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 i ust. 5 ustawy, fakultatywne w ust. 3 i ust. 3a, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Uchwalając program rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. W ocenie Sądu, za zasadne należało uznać zarzuty skargi, odnoszące się do naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis ten bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Regulacja powinna ściśle odnosić się do zadań wyszczególnionych w ramach programu, a następnie wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie. Powyższy brak stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma istotne znaczenie dla realizacji uchwały. Program powinien rozdzielać środki finansowe na wszystkie zadania objęte programem, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne cele Programu. Brak określenia w uchwale wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań oznaczonych w programie prowadzi do tego, że kwestia realizacji poszczególnych zadań programu w istocie zostaje pozostawiona do swobodnej decyzji innym podmiotom/organom niż rada gminy oraz w innym trybie. W takim bowiem wypadku decyzja o realizacji konkretnego zadania pozostaje w gestii organu wykonawczego gminy (por. m.in. wyroki WSA w Poznaniu z 2 marca 2022 r., sygn. IV SA/Po 60/22, z 25 lutego 2022 r., sygn. IV SA/Po 63/22, wyrok WSA w Olsztynie z 1 marca 2022 r., sygn. II SA/Ol 60/22). Zasadnie zauważył Prokurator, że w Programie nie przewidziano środków na zadania określone w art. 11a ust. 2 pkt 5 i 7 u.o.z., tj. poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt i wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. To zaniechanie – zgodnie z tym, co wyżej podniesiono – samo w sobie stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały, nie wyczerpano bowiem w sposób prawidłowy delegacji ustawowej. Słusznie Prokurator zarzuca również, że nieprawidłowe jest zbiorcze przypisanie jednej kwoty do kilku celów, czyli tak, jak ma to miejsce w L.p. 1 i 2 załącznika nr 2 do Programu, gdzie w pierwszej grupie przeznaczono jedną kwotę na wydatki związane z wyłapywaniem i umieszczeniem bezdomnych psów z terenu gminy w schroniskach dla zwierząt, zaś w drugiej podobnie – jedną kwotę na zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej zwierzętom poszkodowanym w wypadkach drogowych oraz zabiegi sterylizacji lub kastracji. Wymienione w tych grupach zadania są niezależnymi od siebie zadaniami i na realizację każdego z nich powinny być w ramach Programu przeznaczone osobne środki finansowe. Wskazanie konkretnej kwoty na poszczególne cele, a nie wskazanie zbiorcze, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, ma na celu między innymi uniknięcie sytuacji, że cała kwota zostanie przeznaczona na jedno z tych zadań, a na pozostałe zabraknie środków. Należy podkreślić, że Rada ma obowiązek zdefiniowania wszystkich zadań wykonywanych w ramach Programu oraz określenie puli środków na realizację każdego z nich. Trafny jest wreszcie zarzut związany z ograniczeniem finansowania zadań polegających na wyłapywaniu i umieszczeniu w schronisku wyłącznie do psów oraz wykonywania sterylizacji i kastracji wyłącznie do psów i kotów, podczas gdy zadania te zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 1, 3 i 4 dotyczyć mają ogólnie bezdomnych zwierząt. Powyższe oznacza, że zaskarżona uchwała nie uregulowała w sposób prawidłowy kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. W wyroku z 29 lipca 2020, II OSK 336/20 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu, czyli wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposobu wydatkowania tych środków. NSA podkreślił, że jest to norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości. Z podniesionych wyżej względów należy stwierdzić, że treść Programu istotnie narusza prawo, ponieważ nie wypełnia w sposób prawidłowy delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 5 u.o.z., a naruszenie tej normy prowadzić musi do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Trzeba jeszcze wyjaśnić, że nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek organu o umorzenie postępowania z powodu podjęcia w dniu 29 maja 2024 r. nowej uchwały w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, uwzględniającej zarzuty Prokuratora i uchylającej zaskarżoną uchwałę. Stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Oznacza to, że uchwałę, której nieważność w całości lub w części stwierdził sąd administracyjny należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, natomiast uchylenie, zmiana uchwały czy też utrata jej mocy obowiązującej w związku z podjęciem późniejszej uchwały, wywołuje skutki dopiero od wejścia w życie "nowej" uchwały lub zmiany (ex nunc).