II SA/Ke 314/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskim na uchwałę Rady Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego z dnia 25 lipca 2006 r., nr LVI/612/2006 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia statutu jednostki pomocniczej gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Dnia 25 lipca 2006 r. Rada Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego podjęła uchwałę nr LVI/612/2006 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia statutu jednostki pomocniczej Gminy Ostrowiec-Świętokrzyski – Osiedla "Gutwin". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wywiódł Asesor Prokuratury Rejonowej w Ostrowcu Świętokrzyskim zarzucając: - istotne naruszenie prawa tj. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., zwanej dalej "u.s.g.") poprzez niepoddanie uchwalonego w dniu 25 lipca 2006 r. projektu zmian statutu jednostki pomocniczej Gminy Ostrowiec Świętokrzyski Osiedla "Gutwin" określonego uchwałą nr LVI/612/2006 Rady Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego (wprowadzającego zmiany w załączniku do uchwały nr XXXII/524/2000 Rady Miejskiej w Ostrowcu Świętokrzyskim z dnia 29 grudnia 2000 r. w sprawie ustalenia statutu jednostki pomocniczej Gminy Ostrowiec Świętokrzyski osiedla "Gutwin") - obowiązkowym konsultacjom społecznym z mieszkańcami tego osiedla, w sposób uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami osiedla W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a nadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że co prawda w dacie podjęcia uchwały z dnia 29 grudnia 2000 r. nr XXXII/524/2000 obowiązek konsultowania projektów statutów jednostek pomocniczych nie obowiązywał - gdyż wszedł w życie dopiero w dniu 30 maja 2001 r. wskutek nowelizacji art. 35 ust. 1 u.s.g. - jednak już w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały zmieniającej, taki obowiązek spoczywał na Radzie Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego. Jakkolwiek w dniu 25 lipca 2006 r. organ podjął również uchwałę nr LVI/612/2006 określając ogólne zasady i tryb prowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy, to - zdaniem Prokuratora - trudno uznać, że do takich konsultacji faktycznie doszło, albowiem tego samego dnia podjęto zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę. Niemożnością zatem było przeprowadzenie konsultacji, skoro w tym samym dniu podjęto obie uchwały. Ponadto brak jest jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej faktyczne przeprowadzenie konsultacji społecznych z mieszkańcami Osiedla "Gutwin". W odpowiedzi na skargę organ, w związku z brakiem dokumentacji potwierdzającej przeprowadzenie wymaganych w dniu 25 lipca 2006 r. konsultacji wskazał, że nie znalazł podstaw do jej skutecznego kwestionowania. Jednocześnie podkreślił, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały w obrocie prawnym pozostawała uchwała nr XIII/131/2003 z dnia 25 września 2003 r. w sprawie Statutu Gminy Ostrowiec Świętokrzyski, w której w Dziale IX określone były zasady i tryb konsultacji. Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zarówno skarżący jak i organ złożyli wniosek o taki tryb jej rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie sołectw wskazanych w zakwestionowanej uchwale). Ze względu na to, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, iż istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwały upłynął rok. Zarzut skargi dotyczy naruszenia przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g., poprzez niepoddanie uchwalonego w dniu 25 lipca 2006 r. projektu zmian statutu jednostki pomocniczej Gminy Ostrowiec Świętokrzyski - Osiedla "Gutwin", konsultacjom z mieszkańcami tego osiedla. Okoliczność ta jest niesporna, albowiem organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że nie znalazł podstaw do skutecznego kwestionowania stanowiska skarżącego, z uwagi na brak dokumentacji potwierdzającej przeprowadzenie tych konsultacji. Odnosząc się do argumentacji Prokuratora należy wskazać, że skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela ugruntowane stanowisko WSA w Kielcach zaprezentowane w m.in. w sprawach zakończonych wyrokami tut. Sądu: z dnia 11 września 2019 r. o sygn. akt II SA/Ke 551/19, z dnia 23 stycznia 2020 r. o sygn. akt II SA/Ke 1077/19, z dnia 6 lutego 2020 r. o sygn. akt II SA/Ke 49/20, z dnia 12 lutego 2020 r. o sygn. akt II SA/Ke 55/20, z dnia 12 sierpnia 2020 r. o sygn. akt II SA/Ke 463/20 (dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym Sąd posłuży się argumentacją już wyrażoną we wskazanych orzeczeniach. Stosownie do treści art. 35 ust 1 u.s.g., w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 maja 2001 r., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Nie budzi wątpliwości Sądu, że wymóg ten stosuje się również do zmiany statutów, podjętych pierwotnie przed tą datą (niewymagających wówczas konsultacji), o ile sama zmiana uchwalana jest po dniu 29 maja 2001 r. Przepis art. 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy, mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określała uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.), która została podjęta przez Radę Miejską w Ostrowcu Świętokrzyskim w dniu 25 września 2003 r. w sprawie Statutu Gminy Ostrowiec Świętokrzyski nr XIII/131/2003 - w której w Dziale XI określono zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Następnie, w miejsce tego aktu podjęto w dniu 25 lipca 2006 r. wskazaną przez Prokuratora uchwałę nr LVI/612/2006. Nie sposób jednak w oparciu o akt o charakterze generalnym uznać, jak trafnie argumentuje skarżący, że wymagane w odniesieniu do konkretnej uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia statutu jednostki pomocniczej konsultacje z mieszkańcami Osiedla "Gutwin", faktycznie zostały przeprowadzone. Jednym z przepisów, w którym u.s.g. wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa lub osiedla) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego osiedla, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r. o sygn. akt III SA/Kr 288/18, lex nr 2451150 i powołane tam wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r. o sygn. akt II SA/Gd 458/12, WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r. o sygn. akt III SA/Kr 66/13 i NSA z dnia 3 września 2013 r. o sygn. akt II OSK 652/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsultacje te przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy, ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Jak to już wyżej wskazano wymagane jest bowiem najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. także wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r. o sygn. akt III SA/Kr 1322/18, Lex nr 2625329). W orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r. o sygn. akt II OSK 652/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r. o sygn. akt III SA/Gd 458/12 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r. o sygn. akt III SA/Kr 66/13, publ. j.w.) art. 35 ust. 1 u.s.g. odczytuje się w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musi stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. Przywołane wyżej poglądy orzecznictwa Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości brak spełnienia ustawowego wymogu konsultacji z mieszkańcami Osiedla "Gutwin", (okoliczność niesporna) - których dotyczy zakwestionowany akt podjęty w przedmiocie zmiany statutu tej jednostki pomocniczej, co potwierdza również przedstawiony przez organ protokół z sesji Rady Miasta, na której podjęto zaskarżoną uchwałę, w którym nie wskazano na ich przeprowadzenie, pomimo pozostawania w obrocie prawnym uchwały nr XIII/131/2003 Rady Miejskiej w Ostrowcu Świętokrzyskim z dnia 25 września 2003 r. w sprawie Statutu Gminy Ostrowiec Świętokrzyski, w której określono zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. Końcowo zaakcentować należy, że wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu statutu. Chodzi bowiem o stworzenie realnych możliwości sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a potem także - rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń przez organ gminy. Tymczasem w aktach sprawy nie ma dowodu na to, że projekt zmiany statutu został w ogóle uprzednio podany publicznie do wiadomości mieszkańców, brak jest również dokumentów, w szczególności wskazujących na termin i miejsce udostępnienia projektu zmiany Statutu Osiedla "Gutwin", ewentualnie dokumentów informujących mieszkańców tego osiedla o terminie i miejscu udostępnienia takiego projektu. Z przedstawionego protokołu z sesji z dnia 25 lipca 2006 r. nie wynika, aby projektowana zmiana Statutu została udostępniona zarówno przed, jak i po tym zebraniu mieszkańcom osiedla. Tymczasem udostępnienie powyższych informacji powinno odbywać się w sposób umożliwiający zapoznanie się z nimi jak najszerszego kręgu osób. W praktyce (choć tryb i zasady przeprowadzania konsultacji społecznych określa uchwała podjęta na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g.) odbywa się to poprzez wywieszenie wymaganych informacji na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, na tablicach ogłoszeń znajdujących się w pobliżu miejsc zamieszkania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, poprzez stronę internetową urzędu, BIP, a także w każdy inny zwyczajowo przyjęty sposób. Należy bowiem zapewnić realne możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a potem także - rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń przez organ gminy. To do organu należy obowiązek wykazania spełnienia wymogu przeprowadzenia konsultacji społecznych. Wynik konsultacji w sprawie zmiany statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, str. 116-117; por. też: P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257). Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g.