II SA/Ke 344/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Miejskiej w Staszowie z dnia 25 kwietnia 2003 r. nr VI/46/03 w przedmiocie uchwalenia statutów sołectw i osiedli gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. II SA/Ke 344/21 UZASADNIENIE Uchwałą nr VI/46/03 z dnia 25 kwietnia 2003 r. Rada Miejska w Staszowie, działając na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., oraz § 6 ust. 4 Statutu Miasta i Gminy Staszów nadała statuty jednostkom pomocniczym gminy, w tym 35 wskazanym w uchwale sołectwom i 6 osiedlom. Skargę na ww. uchwałę złożył Prokurator Rejonowy w Staszowie, podnosząc zarzut istotnego naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutu sołectw i osiedli Miasta i Gminy Staszów społecznym konsultacjom z mieszkańcami tych sołectw i osiedli w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że Rada Miejska w Staszowie podejmując zaskarżoną uchwałę nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Nie wskazała, że taka regulacja została w gminie wprowadzona zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 5a u.s.g. Z dokumentacji Miasta i Gminy wynika jedynie, że projekt statutu sołectw i osiedli został przedstawiony mieszkańcom na zebraniach wyborczych i przez mieszkańców został przyjęty bez uwag. W tej sytuacji należy wskazać, iż konsultacje nie odbyły się na podstawie uchwały gminy wydanej na podstawie art. 5a u.s.g., co przemawia jednoznacznie za uznaniem, że nie mogą zostać uznane za przeprowadzone prawidłowo i tym samym, już tylko z tego powodu, należy przyjąć, że takie ich przeprowadzenie istotnie narusza przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. Skoro bowiem wymogiem ustawowym w zakresie trybu uchwalania statutu jednostki pomocniczej jest przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami, to już z tej regulacji wynika obowiązek rady gminy posiadania szczegółowej dokumentacji wykazującej legalność jej działań, i to dokumentacji, z której treści wynikać powinno prowadzenie konsultacji w sposób sformalizowany, określony w wydanej uprzednio na podstawie art. 5 a u.s.g. uchwale dotyczącej zasad ich przeprowadzania. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ, odnosząc się do stawianych w skardze zarzutów, wskazał że trudno się z nimi nie zgodzić, bo wskazane uchybienie w postaci braku podjęcia uchwały ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami przed dokonaniem tych konsultacji istotnie miało miejsce. Doszło do tego z powodu przeoczenia przez ówczesne organy gminy dokonanej niewiele wcześniej zmiany w ustawie o samorządzie gminnym poprzez wprowadzenie art. 5a mówiącego o tym, że zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Przed tą zmianą ustawa o samorządzie gminnym nakładała w art. 35 jedynie obowiązek konsultacji, bez określenia ich wymogów. Obowiązek taki wówczas zrealizowano, niestety w sposób wadliwy, bo bez uwzględnienia wymogu płynącego z art. 5a ustawy. Błąd ten naprawiono uchwałą nr XVII/156/2019 Rady Miejskiej w Staszowie z dnia 26 listopada 2019 r. w sprawie utraty mocy obowiązującej uchwały nr VI/46/03 Rady Miejskiej w Staszowie z dnia 25 kwietnia 2003 r., która uchyliła też moc poprzedniej uchwały, do której zaskarżenia doszło już po jej uchyleniu. Nie wydaje się też, by z powodu funkcjonowania uchylonej, zaskarżonej uchwały doszło do czyjejkolwiek szkody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Ponieważ zaskarżona uchwała – bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny – jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu jej nieważności w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo – niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Takie brzmienie tego przepisu, wymagające przeprowadzenia konsultacji, zostało wprowadzone z dniem 30 maja 2001 r. na mocy ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 145 poz. 497). Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Powołana regulacja art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. W niniejszej sprawie Prokurator objął skargą uchwałę Rady Miejskiej w Staszowie z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie uchwalenia statutów sołectw i osiedli Miasta i Gminy Staszów. Zarzut skargi Prokuratora dotyczył naruszenia art. 35 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom z jego mieszkańcami w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, co następuje. Artykuł 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Przepisy te obowiązują w u.s.g. począwszy od 9 września 1996 r. Ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. przewiduje dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne, przy czym konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. ustalenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji następuje w drodze uchwały rady gminy. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając te kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018). Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18, lex nr 2451150 i powołane tam wyroki: WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13). Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. także wyrok WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Również reguły wykładni systemowej przemawiają za taką interpretacją powołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy art. 35 u.s.g. zamieszczone zostały w rozdziale 3 ustawy o samorządzie gminnym, zatytułowanym "Władze gminy". W rozdziale 1 tej ustawy, zatytułowanym "Przepisy ogólne" znajduje się art. 5a. Wykładnia systemowa polega na ustalaniu właściwego znaczenia przepisu na podstawie jego usytuowania w systemie prawa. Wykładnia ta opiera się na założeniu, że miejsce przepisu w danym akcie prawnym nie jest przypadkowe, ale wynika z racjonalnego działania prawodawcy. W rezultacie miejsce ulokowania danego przepisu w ustawie ma wpływ na jego znaczenie. Oznacza to, że art. 5a znajduje zastosowanie także w wypadku uchwalania statutu jednostki pomocniczej. Nie można przy tym nie zwrócić uwagi na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, które odnosi się do wykładni art. 5a u.s.g. Jak stwierdził Trybunał w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2003 r. (U 10/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 23), zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy". Instytucja konsultacji z mieszkańcami, o której mowa jest w art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest przy tym jednym z przypadków konsultacji przewidzianych ustawą. Oznacza to, że przeprowadzenie takich konsultacji generalnie powinno zostać poprzedzone podjęciem przez radę gminy uchwały, określającej zasady i tryb prowadzenia konsultacji. Wyrok powyższy uwzględniał brzmienie art. 4 ust. 1 u.s.g. sprzed dnia 30 maja 2001 r., który stanowił, że tworzenie, łączenie, podział i znoszenie gmin, ustalanie ich granic i nazw oraz siedzib władz następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 3 września 2013 roku, II OSK 652/13, wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., III SA/Gd 458/12 i wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13), odczytuje się art. 35 ust. 1 u.s.g. w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Wobec takich uchybień niemożliwym jest pozostawienie w obrocie prawnym niekonsultowanych ustaleń dotyczących wyboru organów, czy sprawowanego nadzoru, przy jednoczesnym unieważnieniu tak samo niekonsultowanych postanowień określających organy sołectwa. W powołanych niżej wyrokach sądy administracyjne nie wyróżniały na tle art. 35 u.s.g. konsultacji obligatoryjnych i konsultacji fakultatywnych oraz nie różnicowały, w kontekście tego obowiązku, procedury uchwalenia statutu jednostki pomocniczej od procedury dokonywania zmian w takim statucie. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami odnoszony jest w jednorodny sposób do całej treści statutu jednostki pomocniczej, nie wyróżniając elementów podlegających, jak i niepodlegających obligatoryjnym konsultacjom (zob. wyroki: WSA w Gorzowie Wlk. z 5 czerwca 2019 r., II SA/Go 220/19, WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1324/18, WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13, WSA w Krakowie z 11 października 2012 r., III SA/Kr 886/12, WSA w Krakowie z 18 września 2014 r., III SA/Kr 380/14, WSA w Gliwicach z 14 grudnia 2015 r., IV SA/Gl 750/15, czy WSA w Warszawie z 16 grudnia 2015 r., II SA/Wa 673/15). Należy raz jeszcze podkreślić, że sposób dokonywania konsultacji powinien być określony w uchwale rady poprzedzającej czynność konsultacji. W niniejszej sprawie organ w odpowiedzi na skargę wprost przyznał, że "uchybienie w postaci braku podjęcia uchwały ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami przed dokonaniem tych konsultacji istotnie miało miejsce", a doszło do tego " z powodu przeoczenia przez ówczesne organy gminy dokonanej niewiele wcześniej zmiany w ustawie o samorządzie gminnym poprzez wprowadzenie art. 5a mówiącego o tym, że zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy". O braku konsultacji wymaganych w art. 35 ust. 1 u.s.g. przesądza zatem w niniejszej sprawie niepodjęcie przez Radę Miejską w Staszowie uprzedniej uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g. Brak takiej uchwały oznacza, że nie ma jakichkolwiek kryteriów prawnych (a powinny one wynikać z takiej właśnie uchwały), wedle których można by stwierdzić, że konsultacje zostały przeprowadzone. Faktyczny sposób przeprowadzenia konsultacji nie może mieć bowiem charakteru dowolnego, a więc uzależnionego od pozaprawnej oceny organu gminy, który w danej sytuacji uznaje, że konsultacje winny przybrać taką, a nie inną formę, w zależności od aktualnego zapotrzebowania. Dlatego nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy ewentualne ustalenie, że konsultacje faktycznie zostały przeprowadzone. Kryteria weryfikacji takiego twierdzenia powinny bowiem wynikać z uchwały podjętej przez radę gminy na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g., a takowej Rada Miejska w Staszowie nie podjęła przed uchwaleniem zaskarżonego aktu. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie miał także istotnego znaczenia fakt podjęcia późniejszej uchwały uchylającej tę zaskarżoną. Stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały wywołuje bowiem skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Oznacza to, że uchwałę, której nieważność w całości lub w części stwierdził sąd administracyjny należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, natomiast uchylenie bądź zmiana uchwały wywołuje skutki dopiero od wejścia w życie "nowej" uchwały lub zmiany (skutek ex nunc). Z tych wszystkich przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.