II SA/Ke 372/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Armański Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2025 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2025 r. [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z 29 maja 2025 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M. R., utrzymało w mocy decyzję z 16 kwietnia 2025 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K. o odmowie przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla I. R. na okres od 1 października 2024 r. do 28 lutego 2025 r. w wysokości 215,84 zł miesięcznie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w podstawie prawnej decyzji organ I instancji powołał m.in. przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 323 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". W odwołaniu od tej decyzji M. R. podniosła, że rozstrzygnięcie to jest krzywdzące, gdyż została wprowadzona w błąd. Wyjaśniła, że po otrzymaniu nowego orzeczenia zwróciła się do pracownika organu z pytaniem, czy może złożyć nowy wniosek o zasiłek pielęgnacyjny. Uzyskała informację, żeby przedłożyć wszystkie dokumenty, w tym z sądu. Kiedy złożyła wniosek o zasiłek stwierdzono, że wyrok sądu nie jest ostateczny i przyznano zasiłek od marca 2025 r. Skarżąca wniosła o pozytywne rozpatrzenie odwołania i wypłatę zasiłku dla dziecka od października 2024 r. do lutego 2025 r. Rozpatrując wniesione odwołanie Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie nie jest sporne, że strona jest uprawniona do ubiegania się o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla syna, który legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Istota sporu sprowadza się do oceny, czy niepełnosprawnemu dziecku przysługuje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 października 2024 r. do 28 lutego 2025 r. Kolegium na podstawie akt sprawy ustaliło, że orzeczeniem z 1 października 2024 r. Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. zaliczył I. R. do osób niepełnosprawnych od urodzenia do 31 października 2026 r. Od tego orzeczenia M. R. złożyła odwołanie do organu II instancji. Orzeczeniem z 12 listopada 2024 r. Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Świętokrzyskim utrzymał w mocy ww. orzeczenie. Po rozpoznaniu wniosku strony z 25 marca 2025 r. organ I instancji odrębną decyzją przyznał zasiłek pielęgnacyjny jej dziecku na okres od 1 marca 2025 r. do 31 października 2026 r. w wysokości 215,84 zł miesięcznie. Następnie wnioskiem z 1 kwietnia 2025 r. strona zwróciła się o ustalenie prawa do tego zasiłku na okres od 1 października 2024 r. do 28 lutego 2025 r. Dokonując oceny tej decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy w związku z art. 61 § 3 k.p.a. doręczenie organowi wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego jest czynnikiem, który uruchamia postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych. Powołując się na treść art. 24 ust. 2 i 2a ustawy Kolegium wyjaśniło, że termin określony w tym ostatnim przepisie jest terminem prawa materialnego, co oznacza, że w razie jego niezachowania strona nie może żądać przyznania świadczenia niejako "wstecz", czyli za miesiące poprzedzające złożenie wniosku. Akta sprawy potwierdzają, że orzeczenie o niepełnosprawności I. R. stało się ostateczne 12 listopada 2024 r., podczas gdy wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego strona złożyła 25 marca 2025 r., a więc z uchybieniem terminu określonego w art. 24 ust. 2a ustawy. Dlatego organ I instancji decyzją z 26 marca 2025 r. przyznał prawo do tego świadczenia na okres od 1 marca 2025 r. do 31 października 2026 r. Od tej decyzji strona nie wniosła odwołania. Zdaniem Kolegium, skarżąca nie może żądać przyznania świadczenia "wstecz" powołując się na fakt, że została wprowadzona w błąd przez pracownika organu. Przyczyny nie złożenia wniosku, w tym ewentualny brak winy strony nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia, która związana jest z datą złożenia wniosku. Przepisy ustawy nie przewidują możliwości przyznania dziecku strony zasiłku pielęgnacyjnego od 1 października 2024 r., bowiem początek okresu zasiłkowego zależy od miesiąca, w którym został złożony wniosek. Zasiłek ten mógłby zostać ustalony od 1 października 2024 r., ale jedynie w sytuacji, gdyby wniosek został złożony w terminie 3 miesięcy od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności, co w analizowanej sprawie nie miało miejsca. Kolegium dodało, że kwestia przywrócenia uchybionego terminu, unormowana w art. 58 i 59 k.p.a. dotyczy jedynie terminów procesowych, a powołane przepisy ustawy mają charakter materialnoprawny i nie jest możliwe ich przywracanie. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze M. R. nie zgodziła się z decyzją Kolegium podnosząc, że jest ona krzywdząca. Zarzuciła w szczególności, że została telefonicznie wprowadzona w błąd przez pracownika organu, co skutkowało tym, że nie złożyła orzeczenia o niepełnosprawności dziecka w terminie. Skarżąca wniosła o pozytywne rozpoznanie jej skargi i wypłatę zaległego zasiłku na dziecko od października 2024 r. do lutego 2025 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji w zakreślonych wyżej granicach Sąd stwierdził, że w toku postępowania odwoławczego doszło do naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. i skonkretyzowanej w art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, oraz w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać ale i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. To, czy dana okoliczność została udowodniona, organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zebranego wedle powyższych reguł. Jeżeli organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy, nie realizuje zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy nie sprostał powyższym zasadom. U podstaw zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji legło ustalenie, że strona uchybiła terminowi określonemu w art. 24 ust. 2a ustawy, zgodnie z którym jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Niesporne jest, że skarżąca złożyła wniosek o ustalenie dziecku prawa do zasiłku pielęgnacyjnego 25 marca 2025 r., zaś orzeczenie organu II instancji tj. Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Świętokrzyskim, utrzymujące w mocy orzeczenie Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z 1 października 2024 r., zapadło 12 listopada 2024 r. Niewątpliwie zatem od orzeczenia wydanego w II instancji, do daty złożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, upłynęło ponad 3 miesiące. Należy jednocześnie wskazać, że orzeczenie o niepełnosprawności I. R., wydane na okres do 31 października 2026 r., stanowiące podstawę do przyznania dziecku zasiłku pielęgnacyjnego decyzją z 26 marca 2025 r., jest kolejnym orzeczeniem w tym zakresie. W aktach znajduje się bowiem orzeczenie o niepełnosprawności z 11 kwietnia 2023 r., zaliczające dziecko skarżącej do osób niepełnosprawnych od urodzenia do 30 kwietnia 2024 r. W oparciu o to orzeczenie, decyzją z 9 maja 2023 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K., przyznane zostało prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 kwietnia 2023 r. do 30 kwietnia 2024 r. Jak wynika z kolejnej decyzji z 16 kwietnia 2024 r., znajdującej się w aktach administracyjnych, decyzja z 9 maja 2023 r. została zmieniona i prawo do zasiłku przyznano do 30 września 2024 r., gdyż orzeczenie z 11 kwietnia 2023 r. zachowało ważność do tej właśnie daty na podstawie art. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2023 r. o szczególnych rozwiązaniach służących zachowaniu ważności niektórych orzeczeń o niepełnosprawności oraz orzeczeń o stopniu niepełnosprawności (Dz. U. poz. 2768). Orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z 1 października 2025 r. stanowiło więc kontynuację procesu związanego z zaliczeniem I. R. do osób niepełnosprawnych, a w konsekwencji - z przyznaniem dziecku prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, który jest świadczeniem uzależnionym od niepełnosprawności. Przywołany wyżej przepis art. 24 ust. 2a ustawy wprowadzony został w życie w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r., P 28/07, OTK-A 2007, nr 9, poz. 106, w którym orzeczono, że art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 i Nr 222, poz. 1630 oraz z 2007 r. Nr 64, poz. 427, Nr 105, poz. 720 i Nr 109, poz. 747) w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W art. 24 ust. 2a przyjęto, odmiennie od zasady ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (wyrażonej w art. 24 ust. 2 ustawy), że istotnym momentem, z którym ustawa wiąże skutki daty początkowej przyznania świadczenia rodzinnego, jest "dzień wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności". Dodatkowym kryterium jest złożenie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Omawiany mechanizm umożliwia nabycie prawa do świadczenia zależnego od niepełnosprawności za okres wsteczny. Wzięto przy tym pod uwagę, że postępowania zmierzające do wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności toczą się według regulacji odrębnych od postępowania w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych i w odmiennym trybie. Często są one przedmiotem długotrwałej weryfikacji przed sądem powszechnym. W tym kontekście, jak słusznie zauważa WSA w Łodzi w wyroku z 19 października 2016 r., II SA/Łd 541/16, możliwość ubiegania się o świadczenie z datą wsteczną, tj. od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności, stanowi niejako rekompensatę za okres niepobierania świadczenia z przyczyn niezawinionych przez stronę. Złożenie wniosku przed organami orzekającymi o stopniu niepełnosprawności nie powoduje bowiem automatycznie uruchomienia postępowania o przyznanie świadczenia rodzinnego uzależnionego od niepełnosprawności, jakim jest np. zasiłek pielęgnacyjny (por. J. Sapeta [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. K. Małysa-Sulińska, Warszawa 2023, art. 24). W zakresie kwestii związanej z ustaleniem daty początkowej, od której należy liczyć trzymiesięczny termin, o jakim mowa w art. 24 ust. 2a ustawy, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest zgodny pogląd, wedle którego termin ten należy liczyć od dnia uprawomocnienia się wyroku sądu powszechnego, o ile taki zapadł (por. m.in. wyroki NSA: z 8 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 3587/18, z 28 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2143/15, z 25 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1863/18, z 2 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2991/17, z 14 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1780/18; z 10 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 3075/18; wyroki WSA: w Lublinie z 14 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 390/21, w Poznaniu z 17 czerwca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 633/20 oraz z 4 września 2025 r. sygn. akt II SA/Po 501/25, w Gliwicach z 27 sierpnia 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 322/25, w Bydgoszczy z 6 sierpnia 2025 r. sygn. akt II SA/Bd 391/25; dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontekście powyższych rozważań, które Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni podziela i przyjmuje jako własne, stwierdzić należy, że organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję przedwcześnie, bez wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, przez co dopuścił się naruszenia przywołanych na wstępie przepisów postępowania w związku z art. 24 ust. 2a ustawy. Zauważyć należy, że w złożonym odwołaniu od decyzji organu I instancji M. R. podniosła, że po otrzymaniu orzeczenia z Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności zadzwoniła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. (MOPR) z zapytaniem, czy może już złożyć wniosek o zasiłek pielęgnacyjny. Została wówczas poinformowana przez pracownika organu żeby, cyt.: "wniosła wszystkie dokumenty jednorazowo z WZON i z Sądu Rejonowego IV Wydział Pracy i Ub. Społecznych". Wyjaśniła, że po otrzymaniu odpowiedzi z sądu udała się do MOPR w celu złożenia wniosku o zasiłek pielęgnacyjny. Składając wniosek została poinformowana, że "decyzja z Sądu nie jest ostateczną decyzją". Podniesione przez stronę okoliczności umknęły uwadze Kolegium. Organ odwoławczy pominął milczeniem twierdzenia odwołującej i nie poczynił żadnych ustaleń faktycznych dotyczących tego, czy rzeczywiście - jak twierdzi strona - przed sądem powszechnym toczyła się sprawa z jej odwołania od orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Świętokrzyskim z 12 listopada 2024 r., a jeśli tak, jakiej treści i w jakiej dacie zapadło przed sądem orzeczenie w tym zakresie oraz z jakim dniem stało się prawomocne. Należy przy tym zauważyć, że – jak wynika z orzeczenia o niepełnosprawności z 12 listopada 2024 r. – powodem zaskarżenia orzeczenia organu I instancji była najprawdopodobniej przyjęta przez ten organ ocena, że dziecko nie wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Takie rozstrzygnięcie w orzeczeniu o niepełnosprawności z 1 października 2024 r. jest zasadniczo różne od poprzedniego orzeczenia z 11 kwietnia 2024 r. i jego zaskarżenie do organu II instancji, a następnie do sądu, uznać należy za racjonalne z punktu widzenia wymogów określonych w przepisie art. 16 ustawy, na podstawie którego organ przyznaje zasiłek pielęgnacyjny. Odnosząc się do twierdzenia Kolegium, że "akta sprawy potwierdzają, iż orzeczenie o niepełnosprawności I. R. stało się ostateczne w dniu 12.11.2024 r." podnieść należy, że przy wykładni art. 24 ust. 2a ustawy i liczeniu trzymiesięcznego terminu, o jakim mowa w tym przepisie, chodzi o ustalenie daty, w którym zapadło orzeczenie, które może być podstawą przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Nie zawsze jest to data wydania orzeczenia przez organ II instancji w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie niepełnosprawności. Jeżeli takie orzeczenie zostało zaskarżone do sądu powszechnego, termin trzymiesięczny należy liczyć od uprawomocnienia wyroku sądu. Tym samym, bez ustalenia czy sąd powszechny orzekał w sprawie niepełnosprawności dziecka skarżącej, nie można rzetelnie ocenić, czy wniosek o przyznanie dziecku zasiłku pielęgnacyjnego złożony został w terminie określonym w art. 24 ust. 2a ustawy i czy wnioskowane świadczenie winno zostać przyznane na okres od 1 października 2024 r. do 28 lutego 2025 r., Stwierdzone przez Sąd naruszenia wskazanych na wstępie przepisów k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy wyeliminuje dotychczasowe naruszenia praw kierując się stanowiskiem prawnym wyrażonym w tym wyroku. W szczególności ustali, czy skarżąca odwołała się od orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Świętokrzyskim z 12 listopada 2024 r., a jeśli tak, zobowiąże ją w trybie art. 136 § 1 k.p.a. do przedłożenia orzeczenia sądu, jakie zapadło wskutek odwołania bądź ustali treść orzeczenia za pomocą innych środków dowodowych. Następnie organ oceni, czy skarżąca uchybiła terminowi określonemu w art. 24 ust. 2a ustawy.