II SA/Ke 424/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.), Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej w Wiślicy z dnia 29 marca 2019 r. nr VII/57/2019 w przedmiocie zmiany regulaminu określającego tryb, sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. II SA/Ke 424/21 UZASADNIENIE Dnia 29 marca 2019 r. Rada Miejska w Wiślicy, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019r. poz. 506 ze zm.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1390), podjęła uchwałę nr VII/57/2019 w sprawie zmiany regulaminu określającego tryb, sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zgodnie z § 4 uchwały, weszła ona w życie z dniem podjęcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Okręgowy w Kielcach, który zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.: - art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określenie w § 4 wskazanej uchwały terminu wejścia jej w życie z dniem podjęcia, podczas gdy uchwała ta jako akt prawa miejscowego winna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie; - art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez sformułowanie w § 1 uchwały przesłanek materialnych uzasadniających odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego w sytuacji, gdy rada została upoważniona wyłącznie do określenia trybu i sposobu tj. procedury odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, wskazując w szczególności w uzasadnieniu skargi, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, który powinien zostać ogłoszony w dzienniku urzędowym. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa powodującym stwierdzenie ich nieważności. Akty normatywne niepublikowane nie wchodzą w życie, zatem nie wiążą podmiotów, do których zostały skierowane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania i nieobciążanie kosztami postępowania, podnosząc, że nadzór prawny Wojewody Świętokrzyskiego nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego, w szczególności dotyczącego zasad wejścia w życie i publikacji przedmiotowej uchwały. Ponadto podjęta została przez Radę Miejską w Wiślicy uchwała nr XIV/92/2019 z dnia 12 września 2019 r. w sprawie uchwalenia regulaminu określającego tryb, sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zdaniem organu, wobec powyższego stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jest bezprzedmiotowe, ponieważ wadliwa uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego. Stwierdzenie jej nieważności spowoduje zniwelowanie pracy powołanego w oparciu o uchwałę zespołu interdyscyplinarnego, a wszelkie wdrożone przez ten zespół procedury "niebieskiej karty" będą nieskuteczne. Zdaniem organu, podniesione przez Prokuratora uchybienia należy uznać za nieistotne. Poza tym dopiero po dwóch latach skarżący uznał uchwałę za wadliwą. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Przepis ten zezwala wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, w okresie obowiązywania stanu epidemii z powodu COVID-19, na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeśli przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. O skierowaniu sprawy do rozpoznania w trybie powołanego wyżej przepisu oraz o terminie posiedzenia niejawnego strony zostały zawiadomione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga Prokuratora Okręgowego w Kielcach jest zasadna. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała nr VII/57/2019 Rady Miejskiej w Wiślicy z dnia 29 marca 2019 r. w sprawie zmiany regulaminu określającego tryb, sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (na datę podjęcia uchwały - Dz. U. z 2015 r., poz. 1390, dalej jako "u.p.p.r."). Zgodnie z tym przepisem rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Trafnie podniósł skarżący, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Może być więc adresowany do określonej kategorii podmiotów. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz który został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002r., sygn. akt I SA 2160/2001, publ. LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, publ. LEX nr 196727). Przy czym wskazać należy, że istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego. Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 489/19, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl i tam powołane: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006r., sygn. akt I OSK 669/06, Lex 275445, ale też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2016r., sygn. II OSK 221/16, Lex nr 2066405). Uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stanowi akt prawa miejscowego z uwagi na swój charakter, zróżnicowany skład osobowy, wyspecyfikowany zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1922/11, publ. NZS 2012/1/10 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 marca 2019 r., II SA/Ol 124/19, Lex nr 2641148). Zgodnie z obowiązującymi w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej też jako "u.s.g.") i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1523 ze zm.) oraz w związku z art. 88 Konstytucji RP zaskarżona uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Zawiera normy, które mają charakter abstrakcyjny i generalny, nie konsumują się przez jednorazowe zastosowanie. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (zob. art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy). W niniejszej sprawie będąca przedmiotem skargi uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. Zgodnie z § 4 uchwały, weszła ona w życie z dniem pojęcia. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Nie może być wątpliwości, że niepublikowanie zaskarżonej uchwały stanowi istotne naruszenie prawa. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08; publ. ONSAiWSA z 2009 r., nr 6, poz.118 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (wyrok NSA z 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1213/10, Lex nr 744957, wyrok WSA w Poznaniu z 14 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 486/16, Lex nr 2355401). Powyższa okoliczność stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 tej ustawy oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Wyjaśnienia wymaga przy tym, że nie zmienia powyższej oceny okoliczność, że zaskarżona uchwała jest uchwałą zmieniającą uchwałę Rady Gminy Wiślica z dnia 20 października 2016 r., albowiem także w przypadku uchwalania zmiany aktu prawa miejscowego obowiązują radę gminy przepisy regulujące procedurę podejmowania takich uchwał. Zasadny okazał się w efekcie zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, art. 42 u.s.g. w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Bez znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia pozostaje podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że zaskarżona uchwała nie funkcjonuje w obiegu prawnym, gdyż została uchylona w całości uchwałą nr XIV/92/2019 Rady Miejskiej w Wiślicy z dnia 12 września 2019 r. W orzecznictwie wyrażono pogląd, że jedynie stwierdzenie nieważności uchwały przez Sąd pozbawia ją mocy prawnej w całości ex tunc (z mocą wsteczną) - por. postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OZ 1194/19. Zaskarżona uchwała od daty jej podjęcia do czasu podjęcia kolejnej uchwały obowiązywała, a więc wywołała skutki prawne, ukształtować mogła określone stosunki prawne. Z uwagi zatem na skutki, jakie wywołuje stwierdzenie nieważności uchwały, istnieje konieczność wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego z datą jej podjęcia. Okoliczność, że organ nadzoru nie dopatrzył się sprzeczności z prawem związanej z nieopublikowaniem uchwały w przewidziany prawem sposób, nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy. Natomiast nie sposób nie dostrzec, że rozważania organu zawarte w odpowiedzi na skargę dotyczące zniwelowania pracy zespołu i wdrożonych procedur "niebieskiej karty" wskutek unieważnienia uchwały są chybione odnośnie zaskarżonej uchwały o tyle, że wprowadziła ona wyłącznie zmianę w zakresie § 3 ust. 2 regulaminu i dotyczyła tylko kwestii związanych z odwołaniem członka zespołu interdyscyplinarnego. Ustalenie przez Sąd, że zaskarżona uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym pozwala przyjąć, że został uwzględniony najdalej idący zarzut skargi, skutkujący stwierdzeniem jej nieważności w całości. Z tego względu odnoszenie się do drugiego zarzutu skargi należy uznać za bezprzedmiotowe. Z powyższych powodów należało, na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.