II SA/Ke 449/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 września 2010 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie, Ośrodek Zamiejscowy w Kazimierzy Wielkiej na uchwałę Rady Gminy w Bejscach z dnia 28 grudnia 2005r. nr XXIII/126/05 w przedmiocie określenia długości oraz ceny przyłączy wodociągowych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; II SA/Ke 449/10 Uzasadnienie Uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rada Gminy, na podstawie art. 7 ust.1 pkt 3, art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 148 ust.4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, uchwaliła w § 1 , że w miarę możliwości finansowych budżetu gminy w pierwszej kolejności będą realizowane inwestycje z finansowym udziałem mieszkańców, pod warunkiem wyrażenia woli realizacji danej inwestycji przez co najmniej 50% mieszkańców sołectwa. Udział mieszkańców polegać będzie na wnoszeniu sum pieniężnych na konto budżetu gminy z przeznaczeniem na realizację danej inwestycji (§ 2). W § 3 ust.2 Rada Gminy określiła długość oraz koszt wykonania przyłącza wodociągowego: do 15 mb – kwota 1.600 zł. Skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prokurator Prokuratury Rejonowej w Pińczowie Ośrodek Zamiejscowy w Kazimierzy Wielkiej i wniósł o stwierdzenie jej nieważności zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego – art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 i art. 40 ust.2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej w zw. z art. 15 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego bez podstawy prawnej i nałożeniu opłaty w formie daniny publicznej bez podstawy ustawowej. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że umocowania dla gminy do nałożenia opłaty za przyłączenie do gminnej sieci wodociągowej nie stanowi ani ogólna norma kompetencyjna zawarta w art. 18 ust.1 i 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, ani art. 40 ust.2 pkt 4 tej ustawy. Powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne Prokurator podkreślił, że w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzenie opłat za korzystanie z nich. Podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie do sieci wodociągowej nie zawiera także w żadnym ze swoich przepisów ustawa z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków; w art. 3 tej ustawy stwierdzono, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Z treści ustawy nie wynika jednakże możliwość ustanowienia obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie do sieci, a przewidziany w art. 15 ust.2 obowiązek wykonania przyłączy do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nie oznacza obowiązku osoby ubiegającej się o przyłączenie partycypowania w kosztach budowy tych sieci. Podstawy do wydania zaskarżonej uchwały nie można także znaleźć w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, zwłaszcza w art. 148 ust.4 stanowiącym o opłatach adiacenckich. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że ustawa o samorządzie gminnym w art. 18 ustala zakres i przedmiot stanowiących kompetencji rady gminy, opierając się przy tym na domniemaniu właściwości rady i przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że poza gestią rady znajdują się tylko te sprawy lokalne o znaczeniu publicznym, które z mocy ustawy samorządowej lub innych ustaw należą do właściwości innych organów gminy. Podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały organ upatruje w art. 18 ust.2 pkt 15, art. 40 ust.2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym i w art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która - w przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego - sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa – stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymagało w pierwszej kolejności ustalenia, czy zaskarżona uchwała Rady Gminy w [...] jest aktem prawa miejscowego. Przez pojęcie aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Niewątpliwie niniejsza uchwała zawiera wszystkie elementy prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy [...]. Skierowana była bowiem do wszystkich mieszkańców tej gminy, którzy zamierzali przyłączyć się do sieci wodociągowej oraz nakładała na bliżej nieokreśloną grupę podmiotów obowiązek ponoszenia opłat z tego tytułu na rzecz Gminy. Przedstawione stanowisko co do zakwalifikowania tego typu uchwał do aktów prawa miejscowego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. m.in. uzasadnienie wyroków: NSA z dnia 27 września 2007 r. w sprawie II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, NSA z dnia 16 lutego 2006 r. w sprawie I OSK 1336/05, Lex nr 194876, WSA w Lublinie z dnia 9 marca 2007r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, LEX nr 475567, WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007r., sygn. akt II SA/Wr 745/06). Ponieważ zgodnie z art. 53 § 3 p.p.s.a. skarga Prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem, bez znaczenia pozostaje fakt wniesienia jej po upływie ponad 4 lat od podjęcia zaskarżonej uchwały. Nie ma także przeszkód, aby - w razie stwierdzenia naruszenia prawa – Sąd mógł stwierdzić jej nieważność, mimo, że od daty podjęcia aktu upłynął ponad rok (por. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym - Dz. U z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.). Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrola uchwały objętej skargą prowadzi do wniosku, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do jej podjęcia, co powodowało konieczność stwierdzenia jej nieważności. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 7 ust.1 pkt 3 i art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 148 ust.4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 115, poz. 741). Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi ogólnie, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a w pkt 3 jako takie właśnie zadania wymienia między innymi sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę. Przepis art. 18 ust. 1 zawiera natomiast generalną normę kompetencyjną dla organu uchwałodawczego gminy w zakresie stanowienia prawa w sprawach pozostających w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W ust. 2 pkt 1 – 14a ustawodawca wymienił szczegółowo sprawy należące do wyłącznej kompetencji rady gminy (nie ma w ich zakresie przedmiotu zaskarżonej uchwały), a w pkt 15 znajduje się zapis, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy ( tzn. nie wymienionych w pkt 1-14a). Ogólny charakter art. 7 ust.1 pkt 3, art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia jakiejkolwiek uchwały przez radę gminy. Wskazane w uchwale przepisy uzupełniają jedynie upoważnienie, które musi wynikać z przepisu rangi ustawowej, przy czym upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z ustawy. Ponadto powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Istnienia upoważnienia ustawowego do stanowienia przez jednostkę samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego w żadnym razie nie można domniemywać. W stanie faktycznym sprawy słusznym jest stanowisko Prokuratora, że żaden z przepisów obowiązujących w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie zawierał upoważnienia ustawowego do nałożenia przez radę gminy na właścicieli nieruchomości opłat za podłączenie do sieci wodociągowej. Generalne upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy gminy zawiera art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Powyższe upoważnienie nie może jednak stanowić podstawy do podjęcia uchwały nakładającej na obywateli obowiązek ponoszenia kosztów związanych z przyłączeniem do sieci wodociągowej; taka uchwała wykracza bowiem poza materię ustrojowo-organizacyjną określoną w cytowanym przepisie, a ustalanie opłat nie mieści się w pojęciu zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006r., sygn. akt OSK 19/06, LEX nr 209165). Druga powołana w zaskarżonej uchwale podstawa prawna to art.148 ust.4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 115, poz. 741) dotyczący opłaty adiacenckiej. Przepis art. 144 ust. 1 tej ustawy stanowi, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Opłaty te ustalane są przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w drodze decyzji (art. 145 ust.1). Powołany w zaskarżonej uchwale art. 148 ust.4 stanowił zaś (w dacie jej podjęcia), że na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w gotówce lub w naturze, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Jak widać zatem, żaden z zacytowanych przepisów nie zawiera jakiegokolwiek upoważnienia dla rady gminy do ustalenia wysokości opłat za przyłączenie mieszkańców do sieci wodociągowej. Upoważnienia takiego nie ma także w ustawie z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (w wersji publikowanej na datę podjęcia uchwały w Dz.U.Nr 72, poz.747 ze zm.). Przepis art. 19 ust.1 tej ustawy stanowił, że rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem", który jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z kolei z ust. 2 tego przepisu, regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Jak widać, przepis ten także nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do stanowienia prawa w zakresie ustalania kosztów przyłączenia odbiorców do sieci wodociągowej, w szczególności kwestie z tym związane nie mieszczą się w zakresie sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, o jakim mowa w pkt 3. Chodzi tu bowiem o rozliczenia odnośnie dostarczania wody przez przedsiębiorstwo wodociągowe do poszczególnych odbiorców, a nie przyłączenia do sieci. Podobnie należy ocenić w stanie faktycznym sprawy przepis art. 19 ust.2 pkt 4 powyższej ustawy, który nie daje radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia jakichkolwiek odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej. Jest to stanowisko tym bardziej uzasadnione, że materię dotyczącą przyłączenia odbiorcy do sieci reguluje art. 15 ust.2 tej samej ustawy, zgodnie z którym realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 maja 2002r., sygn. akt II SA 2793/01, wyroki NSA: z dnia 29 sierpnia 2006r., II OSK 730/06, z dnia 12 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2033/06 oraz z dnia 16 kwietnia 2008r., II OSK 198/08; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 lipca 2008r., sygn. akt II SA/Rz 90/08). Upoważnia ustawowego nie zawiera także przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. Nr 9, poz. 43 ze zm.). Zgodnie z jego treścią, jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Powyższy przepis nie zawiera podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za zamiar podłączenia do sieci wodociągowej, a jedynie daje upoważnienie do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego. Mimo, iż wskazuje się w nim na ceny i opłaty, nie można wyprowadzać z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za świadczoną usługę ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy (por. wyrok WSA w Krakowie z 20 maja 2008r., sygn. akt III SA/Kr 842/07). Reasumując, skoro w przytoczonych wyżej ustawach nie można wskazać żadnego przepisu prawa, który stanowiłby wyraźne upoważnienie dla Rady Gminy do podjęcia uchwały nakładającej opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej, to należało uznać, że została ona wydana bez podstawy prawnej, a zatem zaistniała konieczność stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a.