II SA/Ke 456/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 16 marca 2023 r. nr LVIII/700/2023 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w Busku-Zdroju uchwałą z dnia 16 marca 2023 r. nr LVIII/700/2023, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40), zwanej dalej "u.s.g.", art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 572), zwanej dalej "u.o.z.", przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na rok 2023 r., stanowiący załącznik do uchwały, zwany dalej "Programem". W § 10 Programu uchwalono, że poszukiwanie właścicieli dla zwierząt bezdomnych prowadzone jest przez: 1) Straż Miejską, 2) Schronisko, 3) lekarza weterynarii współpracującego z Gminą. Zgodnie z § 11 działania mające na celu poszukiwanie nowych właścicieli dla zwierząt prowadzone są w internecie za pośrednictwem mediów społecznościowych. Z kolei z § 17 i 18 Programu wynika, że realizacja zadań własnych objęta Programem finansowana będzie ze środków budżetu Gminy. Na realizację Programu zabezpiecza się następujące środki finansowe: 1) zadania w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi - 3 000,00 zł, 2) zadania dotyczące ochrony zwierząt zlecane podmiotowi wyłonionemu na podstawie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - 5 000,00 zł, 3) dofinansowanie w wysokości 50% zabiegów sterylizacji lub kastracji psów i kotów posiadających właścicieli - 8 500,00 zł, 4) zadania w zakresie zapewnienia opieki zwierzętom poszkodowanym w wyniku zdarzeń losowych - 28 000,00 zł, 5) zadania dotyczące zapewnienia opieki zwierzętom gospodarskim - 2 000,00 zł, 6) zadania dotyczące odławiania, przekazywania do schroniska i utrzymywania w schronisku bezdomnych psów - 93 000,00 zł. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju zakwestionował powyższą uchwałę w całości, domagając się stwierdzenia jej nieważności i podnosząc zarzuty istotnego naruszenia prawa, tj.: 1. art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z. oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez brak ujęcia w treści uchwały kosztów programu takich jak: sterylizacja i kastracja zwierząt, usypianie ślepych miotów, kosztów poszukiwania nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt oraz kosztów odławiania, przekazywania do schroniska i utrzymywania w schronisku zwierząt innych niż bezdomnych psów; 2. art. 11a ust. 2 u.o.z. oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez brak wskazania w treści zaskarżonej uchwały konkretnego lekarza, który ma w zakresie zadań poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. W uzasadnieniu skargi wskazano, że gmina powinna w treści uchwały rozdysponować środki na wszystkie cele jakie określiła w programie i jakie wynikają z przepisów ustawowych, tak by praktyczna realizacja Programu była możliwa. Wszelkie od tego odstępstwa przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jeśli chodzi o drugi z zarzutów podniesionych w skardze Prokurator wskazał, że dla realizacji w całości ustawowego obowiązku i konkretyzacji zapisów uchwały, koniecznym jest wskazanie szczegółowo danych lekarza, któremu powierzono obowiązki poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Pozwoli to na uznanie, że realizacja ustawowego obowiązku nie jest pozorna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał po pierwsze, że projekt zaskarżonej uchwały został przekazany podmiotom, o których mowa w art. 11a ust. 7 u.o.z. i uzyskał pozytywne opinie. Uchwała podlegała także zweryfikowaniu przez Wojewodę Świętokrzyskiego. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieujęcia w treści uchwały kosztów programu dotyczących zabiegów sterylizacji i kastracji i usypiania ślepych miotów organ wyjaśnił, że w treści uchwały ujęto koszty ww. zabiegów w stosunku do psów i kotów gdyż zabiegi te nie były nigdy wcześniej wykonywane innym zwierzętom. Biorąc pod uwagę zastrzeżenia w stosunku do zapisów Programu i nieujęcia w treści uchwały kosztów poszukiwania nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt oraz kosztów odławiania, przekazywania do schroniska i utrzymywania w schronisku zwierząt innych niż bezdomne psy, organ wyjaśnił, że przyjęty przez Radę Miejską Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt dotyczy wszystkich zwierząt domowych przebywających na terenie gminy Busko-Zdrój i do tej pory nie zdarzyło się, aby inne zwierzęta za wyjątkiem psów były odławiane i przekazywane do schroniska. Odnośnie niewskazania w treści uchwały konkretnego lekarza, który ma w zakresie zadań poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, organ podniósł, że zgodnie z § 10 Programu poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt jest prowadzone przez Straż Miejską, Schronisko i lekarza weterynarii współpracującego z Gminą. Wprawdzie w treści tego paragrafu nie zostały wskazane dane lekarza współpracującego z Gminą, jednak w § 13 wskazano dane konkretnego lekarza weterynarii, który współpracuje z Gminą i zapewnia całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt z uwzględnieniem nazwy gabinetu weterynaryjnego i jego danych adresowych. Poza tym w ocenie organu interpretacja przepisu art. 11a ust. 1 pkt 5 u.o.z., wymagająca wskazania konkretnego lekarza jest zbyt daleko idąca, zwłaszcza jeśli porównać ten przepis z art. 11a ust. 1 pkt 5 u.o.z., który wprost wymaga wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). W tym miejscu podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Podstawą materialnoprawną podjęcia uchwały były w niniejszym przypadku przepisy zawarte w art. 11a ustawy, zgodnie z którym: 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. 3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. 3a. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. 4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. 5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. 6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). 7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. 8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 i ust. 5 ustawy, fakultatywny określony został w ust. 3 i ust. 3a, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 - 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Uchwalając program rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Za zasadny należało uznać pierwszy z zarzutów skargi, odnoszący się do naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis ten bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Regulacja powinna ściśle odnosić się do zadań wyszczególnionych w ramach programu, a następnie wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie. Powyższy brak stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma istotne znaczenie dla realizacji uchwały. Program powinien rozdzielać środki finansowe na wszystkie zadania objęte programem, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne cele Programu. Brak określenia w uchwale wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań oznaczonych w programie prowadzi do tego, że kwestia realizacji poszczególnych zadań programu w istocie zostaje pozostawiona do swobodnej decyzji innym podmiotom/organom niż rada gminy oraz w innym trybie. W takim bowiem wypadku decyzja o realizacji konkretnego zadania pozostaje w gestii organu wykonawczego gminy (por. m.in. wyroki WSA w Poznaniu z 2 marca 2022 r., sygn. IV SA/Po 60/22, z 25 lutego 2022 r., sygn. IV SA/Po 63/22, wyrok WSA w Olsztynie z 1 marca 2022 r., sygn. II SA/Ol 60/22). W rozpatrywanym przypadku rację ma skarżący, że § 18 załącznika do zaskarżonej uchwały, odnoszący się do kwestii finansowania Programu, nie pozwala na przyjęcie, że uchwałodawca lokalny w należyty sposób wyczerpał delegację ustawową w powyższym zakresie. W regulacji tej nie wyodrębniono bowiem środków na następujące zadania: sterylizacja i kastracja zwierząt (za wyjątkiem dofinansowania w przypadku psów i kotów posiadających właścicieli), usypianie ślepych miotów, poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt oraz odławianie, przekazywanie do schroniska i utrzymywanie w schronisku zwierząt innych niż bezdomne psy. W szczególności nie można uznać za usprawiedliwiające twierdzenia, wynikającego z odpowiedzi na skargę, że finansowanie określonego zadania – jak np. odławiania, przekazywania do schroniska i utrzymywania w schronisku dla zwierząt ograniczono wyłącznie do psów, ponieważ, jak podnosi organ, do tej pory nie zdarzyło się aby inne zwierzęta domowe poza psami były odławiane i przekazywane do schroniska. Otóż program opieki nad zwierzętami jest uchwalany na przyszłość i jeśli jego zadania dotyczą zwierząt bezdomnych, to nie można z góry ograniczyć finansowania wyłącznie do określonych zwierząt. Poza tym jeśli chodzi o sterylizację i kastrację zwierząt innych niż te, które posiadają właścicieli, w Programie w ogóle nie przewidziano finansowania tego zadania. Żadnych środków nie przeznaczono na usypianie ślepych miotów oraz poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Powyższe oznacza, że zaskarżona uchwała nie uregulowała w sposób całościowy kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie, a tym samym niewłaściwie realizuje delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 5 ustawy. W przywołanym przepisie ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, ze skutkiem ex tunc (wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., sygn. II OSK 703/20). W ocenie Sądu niezasadny jest drugi z zarzutów podniesionych w skardze, co jednak nie zmienia faktu, że – z uwagi na powyższe – zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Po pierwsze, zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z. program ma obejmować m.in. poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Realizacja tego zadania odbywa się w drodze działań niewładczych i, jak się przyjmuje (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 października 2021 r., sygn. II SA/Gl 987/21), w ramach omawianej regulacji trudno wymienić wszystkie formy, przy wykorzystaniu których takie działania będą podejmowane. W tym przypadku zgodnie z § 10 załącznika do uchwały lekarz weterynarii współpracujący z Gminą jest jednym z podmiotów, które mają zajmować się poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt, a § 11 przewiduje tu działania w Internecie i za pośrednictwem mediów społecznościowych. Poza tym istotnie analiza całości zapisów Programu pozwala na stwierdzenie, że Program ten po pierwsze posługuje się w sposób ogólny pojęciem "lekarza weterynarii świadczącego usługi na rzecz Gminy" (§ 2 pkt 4), który zgodnie z tym przepisem jest jednym z podmiotów realizujących zadania określone w Programie. Po drugie, lekarz taki został konkretnie wskazany w § 13 w ramach zadania polegającego na zapewnieniu całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (lek. wet. S. K.). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.