II SA/Ke 457/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2011r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A. S.A. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach Reginy Górnisiewicz na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...] nr [...] o nałożeniu na Przedsiębiorstwo w B. S.A. (zwane dalej P.) kary pieniężnej w kwocie 6.000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] o godz. 17.05 przy ul. Batalionów Chłopskich w P. funkcjonariusze Policji zatrzymali do kontroli drogowej autobus marki Autosan, należący do P. W czasie kontroli ustalono, że kierujący pojazdem T. L., wykonując regularny zarobkowy przewóz osób na trasie: B.-K., podjechał na przystanek przy Placu Wolności w P. celem zabrania z niego pasażerów – pomimo, że przystanek ten nie był wyszczególniony w okazanym rozkładzie jazdy. Kierowca przedstawił wypis z zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na w/w trasę z ważnością od dnia 21.09.2005r. do dnia 01.09.2010r. W toku postępowania organ I instancji uzyskał od Marszałka Województwa informację z dnia 21.02.1011r., z której wynikało, że na dzień przeprowadzonej kontroli P. nie posiadało ważnego zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób, a dotychczas posiadane wygasło w dniu 1.09.2010r. Ze względu na uzyskane dane pismem z dnia 24.02.2011r. poinformowano P. "o rozszerzeniu postępowania o wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia". Mając na uwadze powyższe decyzją z dnia [...] Zastępca Naczelnika Sekcji Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w P., działając z upoważnienia Komendanta Powiatowego Policji w P., nałożył na P. karę pieniężną w kwocie 6.000 zł za wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym bez odpowiedniego zezwolenia. W podstawie prawnej powołano art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6.09.2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2003r. nr 149, poz. 1452 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W odwołaniu od w/w decyzji P. wskazało na opieszałość Urzędu Marszałkowskiego Województwa, które zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych osób na przedmiotowej trasie wydało dopiero w dniu 8.02.2011r. – podczas gdy stosowny wniosek został złożony w dniu 9.08.2010r. Organ II instancji, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, podzielił w całości ustalenia faktyczne i rozważania prawne organu I instancji. Wobec wykonywania przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym bez wymaganego zezwolenia w niniejszej sprawie doszło bowiem do naruszenia art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy, co uzasadniało nałożenia na P. kary pieniężnej w oparciu o poz. 2.1 załącznika do tej ustawy. Za niezasadne uznano stanowisko skarżącej domagającej się uchylenia decyzji z powodu postępowania władz województwa, które miało pozbawić spółkę możliwości przedłużenia ważności zezwolenia na obsługę linii komunikacyjnej B.-K. w wymaganym terminie. Zdaniem organu odwoławczego, skoro P. nie dysponował przedmiotowym zezwoleniem, winien był powstrzymać się od wykonywania przewozów na tej trasie do czasu jego uzyskania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 92a ust. 2 w zw. z art. 92a ust. 1 pkt 1 ustawy, polegające na błędnym przyjęciu, że pomimo wystąpienia przesłanek w nim wymienionych zaistniały podstawy do nałożenia kary pieniężnej w trybie administracyjnym; 2. art. 92a ust. 4 ustawy, polegające na przyjęciu, że pomimo wystąpienia przesłanek w nim wymienionych zaistniały podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego przeciwko skarżącemu; 3. art. 93 ust. 7 ustawy, polegające na przyjęciu, że pomimo wystąpienia przesłanek w nim wymienionych zaistniały podstawy do nałożenia kary pieniężnej; Ponadto w uzasadnieniu skarżący wskazał, że w sytuacji stwierdzenia podczas kontroli braku wymaganych dokumentów (w tym zezwolenia) organ I instancji miał obowiązek zastosowania wobec kierowcy przepisów postępowania w sprawach o wykroczenia, co wynika z ust. 2 art. 92a ustawy o transporcie drogowym, a nie jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie – postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy (wyrok NSA z dnia 8.07.2009r., sygn. akt: II GSK 1093/08). Podniesiono również, że organ I instancji niezasadnie wszczął postępowanie administracyjne w związku ze stwierdzonym naruszeniem, gdyż zgodnie z art. 92a ust. 4 ustawy nie powinno to mieć miejsca w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanki negatywnej tj. opieszałości organu uprawnionego do wydania zezwolenia. Zdaniem skarżącego podobny pogląd wyrażono w orzecznictwie sądowym (wyroki: WSA w Warszawie z dnia 10.03.2008r. sygn. akt VI SA/Wa 67/08 oraz z dnia 19 lutego 2007r., sygn. akt VI SA/Wa 1956/06, WSA w Szczecinie z dnia 17.11.2010r., sygn. akt II SA/Sz 720/10, WSA we Wrocławiu z dnia 27.08.2008r., sygn. akt III SA/Wr 667/07, WSA w Białymstoku z dnia 26.11.2009r., sygn. akt II SA/Bk 503/09. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest niesporny. Strona skarżąca nie kwestionuje, że w dniu kontroli dokonanej przez funkcjonariuszy organu I instancji, to jest [...] P. nie posiadało ważnego zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób na trasie B.-K., a dotychczas posiadane było ważne w okresie od dnia 21.09.2005r. do dnia 1.09.2010r. Powyższe okoliczności znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zawartym w aktach administracyjnych, w szczególności w piśmie Marszałka Województwa z dnia 21.02.1011r. (k. 13). Przechodząc do merytorycznej kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy odwołać się do art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6.09.2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007r. nr 125, poz. 874 ze zm.), zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Z kolei, stosownie do art. 92 ust. 1 ustawy, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1 ustawy (w tym funkcjonariusze Policji), mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej (art. 93 ust. 1 ustawy). W świetle prawidłowo ustalonego przez organy stanu faktycznego stwierdzić trzeba, że w dniu [...] skarżący P. wykonywał regularny przewóz osób na trasie B.-K. bez ważnego zezwolenia. W załączniku do ustawy za takie naruszenie jej przepisów przewidziano karę pieniężną w wysokości 6.000 zł (poz. 2.1). Z tego też względu Komendant Powiatowy Policji w P., na podstawie art. 93 ust. 1 cyt. ustawy, zasadnie nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 6.000 zł. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca nie pozostawił w tym zakresie organom kontroli żadnej swobody decyzyjnej, ściśle określając jakiemu rodzajowi naruszenia przypisana jest określona kara pieniężna. Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy uznać je za całkowicie nietrafne. Odnosząc się do argumentacji P. dotyczącej naruszenia art. 92a ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 1 ustawy wskazać trzeba, że zgodnie z tym przepisem orzekanie w sprawach, dotyczących m. in. stwierdzonego podczas kontroli drogowej obowiązku posiadania w pojeździe wymaganych dokumentów (w tym wypisu zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych), następuje w trybie określonym w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia. Natomiast kara za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia ma charakter administracyjny, jest wymierzana przedsiębiorcy na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy i jako taka jest niezależna od kary za nieposiadanie przez kierowcę wypisu z tego zezwolenia – wymierzanej kierowcy w trybie postępowania w sprawach o wykroczenia (por. wyroki: WSA z dnia 2.10.2008r., sygn. akt II SA/Ke 428/08, LEX nr 511392, WSA we Wrocławiu z dnia 4.09.2008r., sygn. akt: III SA/Wr 179/08, LEX nr 515348, NSA z dnia 8.07.2009r., sygn. akt II GSK 1093/08 LEX nr 552729). Jednocześnie podkreślić trzeba, że skierowanie wniosków o wszczęcie postępowania w sprawach o wykroczenia w żadnym wypadku nie wyklucza wszczęcia postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8.05.2007r., VI SA/Wa 393/07, LEX nr 342141). Co się zaś tyczy zarzutu naruszenia art. 92a ust. 4 ustawy podnieść należy, że P., wykonując w dniu [...] regularny przewóz na trasie B.-K. – dysponowało wiedzą o wygaśnięciu w dniu 1.09.2010r. dotychczasowego zezwolenia. Tym samym nie zachodzi przesłanka określona w tym przepisie, zgodnie z którym postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy nie wszczyna się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Podkreślić jednocześnie trzeba, że wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia nie było również wynikiem nadzwyczajnych okoliczności lub zdarzeń, o których mowa w art. 93 ust. 7 ustawy. Zgodnie z tym przepisem nie nakłada się kary pieniężnej na przedsiębiorcę jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Z całą pewnością do zdarzeń takich, bądź okoliczności nie można zaliczyć długotrwałości postępowania prowadzonego w przedmiocie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób. Skoro bowiem udzielone uprzednio zezwolenie wygasło, przewoźnika obowiązywał bezwzględny zakaz realizowania połączeń na dotychczasowej trasie, zwłaszcza jeśli się zważy, iż przewoźnik prowadzi wieloletnią działalność w zakresie transportu drogowego. Tym samym należy przyjąć, że przedsiębiorca – decydując się na wykonanie przewozów bez wymaganego zezwolenia – zdawał sobie sprawę z dokonanego naruszenia przepisów ustawy (por. wyrok NSA z dnia 2.06.2009r., sygn. akt: II GSK 989/08, LEX nr 563516). Odnosząc się do uzyskania przez stronę nowego zezwolenia na trasę B.-K. - z dnia [...], z rozkładem jazdy ważnym od dnia 10.02.2011r. do dnia 8.02.2016r, podkreślić trzeba, że zezwolenie to nie obowiązuje z mocą wsteczną i jako takie nie może konwalidować naruszeń ustawy, do jakich doszło w okresie wcześniejszym. Organy orzekające badając kwestię wykonywania przewozu osób bez wymaganego zezwolenia zobligowane są bowiem wziąć pod uwagę stan faktyczny zaistniały w dacie przeprowadzonej kontroli, a więc na gruncie tej sprawy wykonywanie przewozów w dniu [...] bez wymaganego zezwolenia. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.