II SA/Ke 463/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 26 kwietnia 2019r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Decyzją z dnia 26 kwietnia 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane też dalej jako "Kolegium") odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 30 listopada 2018 r. znak: [...] uchylającej w całości decyzję Wójta Gminy Złota z dnia 8 marca 2018 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia budowlanego pn.: budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] PIN 4460 B wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr ewid. 1534, w miejscowości Chroberz, gmina Złota i przekazujacej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że pismem z dnia 3 stycznia 2019 r. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Kolegium z dnia 30 listopada 2018 r. Dokonując oceny zasadności przedmiotowej decyzji w aspekcie podniesionych zarzutów we wniosku Spółki oraz przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., organ odwoławczy nie znalazł jednak podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Kolegium wyjaśniło, że zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. jest niezasadny, bowiem zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Mając na uwadze brak dopełnienia obowiązku poinformowania stron postępowania o wydanej decyzji w sposób zwyczajowo przyjęty i na BIP przez Wójta Gminy Złota, Kolegium kwestionowaną decyzją stwierdziło brak przymiotu ostateczności decyzji organu pierwszej instancji z dnia 8 marca 2018 r. Powyższe zaś spowodowało rozpatrzenie przez Kolegium odwołania J.K. i W.K. w trybie odwoławczym. Przy czym Kolegium nie informowało stron w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o prowadzonym postępowaniu, gdyż nie zgromadziło żadnych dodatkowych dowodów poza istniejącymi w postępowaniu pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium, nie można uznać, że w przedmiotowej sprawie został naruszony art. 145 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, bowiem decyzja Wójta Gminy Złota nie stała się ostateczna, gdyż nie została prawidłowo obwieszczona stronom postępowania, do czego obliguje organ art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tego samego powodu nie miał zastosowania w sprawie tryb wznowieniowy. To natomiast czyni bezzasadnym zarzut niezastosowania art. 150 k.p.a. oraz naruszenia przepisów o właściwości organów. Kolegium wskazało ponadto, że art. 151 k.p.a. nie stanowił podstawy prawnej do orzekania w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia 30 listopada 2018r., dlatego nie został on naruszony przez wydanie decyzji nieprzewidzianej w przepisach postępowania administracyjnego. W ocenie Kolegium decyzja objęta żądaniem wniosku nie narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., bowiem dokładnie wyjaśnia stan faktyczny sprawy, wskazując dowody, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie. Kolegium jako niezasadny oceniło również zarzut naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., ponieważ organ działał w granicach i na podstawie przepisów prawa, stał na straży zasady praworządności oraz prowadził postępowanie w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Kolegium wyjaśniło, że nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 53 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż wnioskodawca winien wskazać wprost, poprzez podanie konkretnej jednostki redakcyjnej, jaki przepis został rażąco naruszony. Natomiast odnosząc się do zarzutu błędnego ustalenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, Kolegium wyjaśniło, że pojęcie "działka sąsiednia" w postępowaniach inwestycyjnych musi być rozumiane szeroko, jako działka położona w pobliskim, okolicznym sąsiedztwie działki, na której ma być realizowane zamierzenie inwestycyjne i może obejmować ono zarówno działki bezpośrednio przylegające do działki, na której planowane jest przedsięwzięcie, jak i działki ościenne. O interesie prawnym właściciela nie decyduje bowiem fakt, że dwie działki ze sobą bezpośrednio graniczą lecz to, że jedna z nich znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji lokalizowanej na innej, nawet oddalonej działce. Reasumując, Kolegium stwierdziło, że całość zarzutów wniosku Spółki sprowadza się do tego, że organ ten nie mógł zastosować w przedmiotowej sprawie trybu odwoławczego, gdyż decyzja Wójta Gminy Złota stała się ostateczna. W ocenie Kolegium, podnoszone we wniosku zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz ewentualnych błędów w ustaleniach faktycznych nie stanowią jednak podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Na etapie postępowania nieważnościowego nie można bowiem badać ustaleń faktycznych, gdyż takie czynności organu są zastrzeżone dla innego trybu nadzwyczajnego. W toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności organ bada zgodność wydanej decyzji administracyjnej z obowiązującymi, w dacie jej wydania, przepisami prawa. Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że nie należy utożsamiać pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem prawa. Samo naruszenie prawa materialnego lub przepisów procedury, mające nawet istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi bowiem podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany "w bezpośrednim rozumieniu", to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji. W ocenie Kolegium, żaden z przepisów wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności nie został naruszony w sposób odpowiadający rażącemu naruszeniu prawa, zaś orzeczenia sądów administracyjnych zamieszczone w jego uzasadnieniu odnoszą się do odmiennych stanów faktycznych. Analizując kolejno przesłanki z art. 156 k.p.a., Kolegium stwierdziło, że decyzja będąca przedmiotem badania wydana została przez organ właściwy. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto decyzja ta nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, nie zawiera także wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Zarzuty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie znajdują zatem oparcia w aktach sprawy i są niezasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie zaskarżyła w całości powyższą decyzję Kolegium, zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) art. 156 i nast. k.p.a., poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia 30 listopada 2018 r. sprawie uchylenia w całości decyzji Wójta Gminy Złota z dnia 8 marca 2018 r., pomimo wykazania rażącego naruszenia prawa, jakie miało miejsce przy wydaniu tej decyzji, polegającego na: a) naruszeniu art. 145 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie; postępowanie prowadzone przed Kolegium w wyniku, którego wydana została decyzja z dnia 30 listopada 2018 r. dotyczyło decyzji posiadającej przymiot ostateczności; w takiej sytuacji orzekanie w trybie odwoławczym stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania, gdyż organ odwoławczy winien był zastosować przepisy k.p.a. dotyczące wznowienia postępowania, a nie orzekać w trybie zwykłym; konsekwencje prowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, a w trybie zwykłym są diametralnie różne, gdy w oparciu o ostateczną decyzję lokalizacyjną wnioskodawca uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę; b) naruszenie art. 150 k.p.a. przez jego pominięcie, skutkiem czego naruszone zostały przepisy o właściwości organów i w sprawie orzekał organ niewłaściwy - skoro sprawa dotyczyła decyzji ostatecznej winien być zastosowany Rozdział 12 k.p.a., a więc właściwym dla orzekania w sprawie wznowienia postępowania w sprawie, w której wydana została ostateczna decyzja ustalająca lokalizację celu publicznego był nie organ odwoławczy, a organ który tę decyzję wydał; c) naruszenie art. 151 k.p.a. przez wydanie decyzji nieprzewidzianej w przepisach postępowania administracyjnego, gdyż zgodnie z tym przepisem nie jest przewidziane, aby organ niewłaściwy (Kolegium) orzekał w sprawie, która winna być rozpatrywana w trybie wznowienia postępowania, w ten sposób decyzja jest obarczona przesłanką rażącego naruszenia prawa, tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej i przez organ niewłaściwy, a to oznacza, że przedmiotowa decyzja winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności z urzędu; w sprawie zaszła przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. i w tym przypadku prawidłowym byłoby orzeczenie o stwierdzeniu nieważności decyzji, gdyż naruszenie prawa jest oczywiście rażące; d) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w tym niezawiadomienia Spółki na piśmie o zebraniu całości dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a w takiej sytuacji organ pozyskałby od strony informację, że brak jest podstaw dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji; e) naruszenie przepisu art. 134 k.p.a., gdyż odwołanie od ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji było złożone znacznie po terminie i niedopuszczalne, zaś jako takie nie powinno odnieść skutków w postaci prowadzenia postępowania odwoławczego; f) naruszenie art. 53 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuprawnione utożsamianie obszaru oddziaływania inwestycji z obszarem, który jest analizowany w związku z treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213 poz. 1397 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie"; Kolegium przyjęło, że rzuty poziome wiązek promieniowania, w oparciu o które dokonuje się analizy inwestycji pod względem treści rozporządzenia, a w szczególności obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach są tożsame z obszarem oddziaływania inwestycji i nie jest wiadomym stronie, jakie są podstawy takiego twierdzenia; 2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji dowodów, na których oparł się organ pierwszej instancji, rozstrzygając sprawę, ustalając jej stan faktyczny, a także poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa; 3) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niedziałanie przez Kolegium w granicach i na podstawie przepisów prawa, brak ochrony zasady praworządności oraz prowadzenie niniejszego postępowania w taki sposób, że nie pogłębiało to zaufania obywateli do organów państwa; 4) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w tym niezawiadomienia strony na piśmie o zebraniu całości dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a jedynie powiadomienie o wszczęciu postępowania. W szerokim uzasadnieniu skargi Spółka rozwinęła argumentację powyższych zarzutów, przywołując szereg orzeczeń sądów administracyjnych na jej poparcie. Skarżąca w szczególności wskazała, że najistotniejszym dla sprawy jest prowadzenie postępowania w trybie odwoławczym pomimo, że brak było ku temu podstaw, skoro decyzja Wójta Gminy Złota stała się ostateczna około 6 miesięcy przed złożeniem wniosku, który Kolegium potraktowało jako odwołanie, nie dostrzegając, że postępowanie winno być prowadzone w trybie właściwym dla wznowienia postępowania. Zdaniem skarżącej, ważnym dla sprawy jest wyjaśnienie kwestii tego, czy osoby składające wniosek inicjujący działania Kolegium winny były brać udział w zakończonym postępowaniu. Taka sytuacja jest typowa dla instytucji wznowienia postępowania, a nie dla zwykłego trybu odwoławczego. Spółka podniosła, że w uzasadnieniu decyzji z dnia 30 listopada 2018 r. Kolegium starało się wykazać, dlaczego uznało wniosek inicjujący jego działania za odwołanie, jednakże z treści uzasadnienia nie wynika powód procedowania w trybie zwykłym, a nie nadzwyczajnym, tj. instytucji wznowienia postępowania. Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jedną z podstaw do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją jest sytuacja, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, zaś w pkt 5 wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji i nieznanych organowi, który ją wydał. Taka sytuacja zdaje się mieć miejsce w niniejszej sprawie. Natomiast twierdzenie Kolegium, że odwołanie złożyła strona w terminie nie zostało poparte wystarczającymi dowodami. Spółka zarzuciła, że Kolegium, pomimo istnienia swoistego trybu dokonywania zawiadomienia w przypadku postępowania w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie respektowało obwieszczenia i domagało się, aby była jeszcze jakaś inna forma zwyczajowo przyjęta, bez wyraźnego wskazania, że na obszarze właściwości organu pierwszej instancji w ogóle jest jakaś inna forma przyjęta zwyczajowo. Prowadzi to do niezwykle doniosłej dla sprawy okoliczności - Kolegium przytacza dowody na to, że osoby wnoszące "odwołanie" zostały pominięte jako strony. Oznacza to zatem, że samo Kolegium wskazuje, że sprawa winna być prowadzona w trybie wznowieniom, gdzie w pierwszym etapie następuje badanie przesłanek wznowieniowych i jeżeli takie zajdą, to następuje przejście do etapu weryfikacji decyzji, ale przy zachowaniu przepisów o właściwości. W takim trybie to nie Kolegium jest właściwe dla prowadzenia sprawy, a więc w sprawie zostały również naruszone przepisy o właściwości, jako kolejny argument przemawiający za rażącym naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W ocenie Spółki, organ orzekający w sprawie niniejszej nie wywiązał się także dostatecznie z obowiązku należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skarżąca podkreśliła, że zwłaszcza decyzje negatywne dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Kolegium, zdaniem strony skarżącej, nie przytoczyło też żadnych dowodów wskazujących, aby treść dokumentacji przedłożonej przy wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej była nieprawidłowa. W postępowaniu zainicjowanym wnioskiem strony o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium nie odniosło się w sposób dostateczny do wskazanych zarzutów. Na rozprawie w dniu 4 września 2019 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę i dodał, że Spółka nie zaskarżyła decyzji Kolegium w zwykłym trybie uznając, że poprzez złożenie sprzeciwu skarżąca nie mogłaby podnosić zarzutów nieważnościowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako "ustawa p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że kwestionowany skargą w tej sprawie akt wydany został w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Możliwość eliminacji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczona, bo pozwala stwierdzić nieważność jedynie takich aktów, które obarczone są najcięższymi wadami prawnymi, wyczerpująco wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Właściwy organ orzeka więc o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wtedy, jeżeli równocześnie stwierdzi, że wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz w przypadku, gdy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej tą decyzją ostateczną. Jednocześnie zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w sytuacji, gdy organ ponad wszelką wątpliwość ustali, iż akt taki dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym przesłanki te wymienione są enumeratywnie i nie podlegają wykładni rozszerzającej. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji. Przepisy art. 16 k.p.a. statuują bowiem zasadę trwałości decyzji ostatecznej jako podstawowej wartości demokratycznego państwa prawnego. Jak wynika ze zdania drugiego art. 16 § 1 k.p.a. uchylenie lub zmiana ostatecznych decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zasada trwałości decyzji ostatecznej wskazuje na to, że podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji czy też przyczyny uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Przedmiotem badania przez Sąd w niniejszej sprawie było to, czy prawidłowo Kolegium uznało, że nie zachodzi którakolwiek z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. dających podstawę stwierdzenia nieważności decyzji tego organu - wydanej w dniu 30 listopada 2018 r. znak: SKO.PZ-71/4024/444/2018 - uchylającej w całości decyzję Wójta Gminy Złota z dnia 8 marca 2018 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia budowlanego pn. budowa stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. 1534 w miejscowości Chroberz, gm. Złota i przekazujacej sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zasadniczym zarzutem Spółki, którego uwzględnienie ma uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia 30 listopada 2018 r. jest to, że doszło do rażącego naruszenia prawa, albowiem organ ten uchylił decyzję organu pierwszej instancji, choć była ona ostateczna i do tego uchylenia nie doszło w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do wydania orzeczenia przez niewłaściwy organ i zawierającego rozstrzygnięcie o treści nieprzewidzianej przepisami postępowania administracyjnego. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z dnia 15 marzec 2018 r., I OSK 2217/17, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl i powołane tam: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91, wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., II GSK 1206/11, Lex nr 1244513.). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86). Po drugie, przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Zasadniczo w odniesieniu do postępowania administracyjnego "rażące naruszenie prawa" ma miejsce wtedy, gdy organy w ogóle pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo też prowadziły je w sposób nie pozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w danej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r., II OSK 1018/17, lex nr 2644837). W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Punktem wyjścia dla oceny zasadności wskazanych wyżej najdalej idących zarzutów skargi powinny stać się rozważania dotyczące wykładni art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej jako "u.p.z.p."), w oparciu o który orzekało Kolegium, wydając decyzję z dnia 30 listopada 2018 r. Zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p., o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Artykuł 53 ust. 1 u.p.z.p. to przepis szczególny w stosunku do art. 49 k.p.a., który wymaga, aby jedne strony postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o wydaniu decyzji i innych czynnościach organ zawiadomił na piśmie (inwestora, właścicieli i użytkowników wieczystych), a drugie - w drodze obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty, przy czym te dwie ostatnie formy zawiadomienia są stosowane w przypadku udziału znacznej liczby osób w postępowaniu administracyjnym, jak również wtedy, gdy z góry nie można ustalić kręgu podmiotów, które powinny wziąć udział w całym postępowaniu lub w niektórych czynnościach (zob. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2015 r., II OSK 500/14, dost. na www.orzezenia.nsa.gov.pl). Użyty w treści przepisu zwrot "także" przesądza, że wymagane jest zarówno obwieszczenie jak i poinformowanie w sposób zwyczajowo przyjęty. Wywieszenie informacji o wszczęciu takiego postępowania (w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego), czy też wydaniu decyzji kończącej postępowanie wymaga dokonania obwieszczenia na tablicy urzędu miasta ale także poinformowania mieszkańców okolicy, w której ma być realizowana ta inwestycja w inny sposób (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2013 r., II OSK 258/12, lex nr 1329823). Może to nastąpić np. przez publikację komunikatu w lokalnej prasie, umieszczenie obwieszczenia na dostępnych obiektach położonych w okolicy zamieszkania stron, tak jak zwykle dzieje się to w przypadkach wyborów do Sejmu lub też umieszczenie informacji na stronie internetowej urzędu, jeżeli jest to sposób zwyczajowo przyjęty W każdym razie sama tylko publikacja obwieszczenia o wydanej decyzji lokalizacyjnej, zamieszczonego na stronie internetowej nie stanowi zawiadomienia w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości (zob. wyrok WSA w Krakowie z 8 września 2016 r., wyrok NSA z dnia 21 maja 2015r., II OSK 2564/13, lex nr 2154255). Samo obwieszczenie następuje zależnie od miejscowych warunków, w prasie lokalnej, w innym medium publicznym np. w internecie, również przez zamieszczenie go na tablicy ogłoszeń urzędu gminy czy w innym miejscu publicznym. Oprócz tego niezbędne jest skorzystanie ze sposobów zwyczajowo przyjętych w danym miejscu (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 września 2016 r., Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red prof. Z. Niewiadomskiego, C.H. BECK, Warszawa 2013 r., str 430). Z uzasadnienia decyzji wydanej w dniu 30 listopada 2018 r. wynika, że Kolegium ustaliło, iż organ pierwszej instancji nie dopełnił obowiązku poinformowania stron o wszczęciu postępowania oraz dokonanych uzgodnieniach w formie obwieszczeń, a także nie dopełnił obowiązku poinformowania stron postępowania o wydanej decyzji. Kolegium wyjaśniło, że załączone do akt sprawy obwieszczenie z dnia 8 marca 2018 r. informujące o wydanej decyzji wywieszone było wyłącznie na tablicy ogłoszeń w dniach 8 marca 2018 r. – 30 marca 2018 r. i było to jedyne obwieszczenie. Zaniechano powiadomienia stron postępowania w sposób zwyczajowo przyjęty. Tym samym Kolegium ustaliło, że decyzja Wójta Gminy Złota z dnia 8 marca 2018 r. nie stała się ostateczna i złożone w sprawie pisma zawierające niezadowolenie z wydanej decyzji potraktowane zostały przez Kolegium jako odwołania wniesione w terminie. Z powyższymi ustaleniami faktycznymi organu odwoławczego, w szczególności z tym, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia 8 marca 2018 r. nie jest ostateczna, Spółka się nie zgadza. Niemniej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zakresem badania Kolegium, a teraz Sądu, jest wyłącznie zaistnienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Skoro podstawą wydania decyzji z dnia 30 listopada 2018 r. było ustalenie, że decyzja pierwszoinstancyjna nie uzyskała przymiotu ostateczności, to nie może świadczyć o rażącym naruszeniu art. 145, art. 150 i art. 151 k.p.a. rozpoznanie przez Kolegium odwołania od tej decyzji. Sąd nie dopatrzył się oczywistego naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego z podanych niżej powodów. Trzeba bowiem zauważyć, że w świetle art. 128 k.p.a. Kolegium mogło pismo z dnia 25 października 2018 r. podpisane przez J.K. i W.K. zakwalifikować jako odwołanie. W piśmie tym jego autorzy wyrazili niezadowolenie z rozstrzygnięcia i sposobu procedowania organu pierwszej instancji w zakresie realizacji inwestycji celu publicznego – budowy stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr ewid. 1534 w miejscowości Chroberz, gm. Złota. Odwołanie zostało podpisane przez właścicieli działek położonych w pobliżu terenu inwestycji: W.K. – właściciela działki nr ewid. 1064/5 i J.K. – właściciela działki nr ewid. 1019. Kolegium w uzasadnieniu decyzji podkreśliło bowiem, że wobec wydania przez Wójta Gminy Złota decyzji lokalizacyjnej dla bliżej nieokreślonej inwestycji, o nieograniczonym i nieustalonym oddziaływaniu na tereny sąsiednie, nie można wykluczyć, że inwestycja objęta tą decyzją będzie oddziaływać na działkę nr ewid. 1019 stanowiącą własność J.K., jak też na działkę nr ewid. 1064/5 – stanowiącą własność W.K.. Organ drugiej instancji ustalił, że oddziaływanie inwestycji przekroczy bowiem granice terenu inwestycji. Kolegium podkreśliło, że w sprawie, której przedmiotem jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przymiot strony przysługuje osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na której ma być ona lokalizowana oraz na które będzie oddziaływać, co wynika z treści art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium zarzuciło organowi pierwszej instancji, że zasięg oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości w analizowanej sprawie nie został określony i jednoznacznie ustalony. W świetle powyższych ustaleń, nie sposób przyjąć, że Kolegium rażąco naruszyło prawo, uznając J.K. i W.K. za strony postępowania, które w świetle art. 53 ust. 1 u.p.z.p. nie zostały zawiadomione w prawidłowy sposób o wydaniu decyzji (zresztą wcześniej także o wszczęciu postępowania administracyjnego i wydanych uzgodnieniach). Odnosząc się w dalszej kolejności do kwestii terminu wniesienia odwołania przez ww. strony, który też determinuje dopuszczalność rozpoznania odwołania od decyzji Wójta Gminy Złota, należy podnieść, co następuje. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że: - Decyzja administracyjna jako indywidualny akt zewnętrzny skierowany do konkretnie oznaczonego podmiotu wywołuje skutki dopiero w momencie jej skutecznego doręczenia bądź ogłoszenia. Adresat decyzji musi mieć świadomość, że taki akt administracyjny został w stosunku do niego wydany, co będzie możliwe tylko w momencie skutecznego doręczenia decyzji. Nie można zakładać, że podmiot zobowiązany jest do zastosowania się do wymogów wynikających z decyzji administracyjnej, skoro w ogóle taki akt administracyjny nie wszedł do porządku prawnego (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2012 r., I OSK 1333/11). - Przy ustalaniu skutków publikacji decyzji należy mieć na względzie, że niejako "podwójne" wprowadzenie decyzji do obrotu przez publikację i doręczenie stronie jest ustanowione dla lepszej ochrony praw strony i nie może wywoływać dla niej niekorzystnych skutków, bowiem celem uregulowania nie jest utrudnienie sytuacji strony ani nadmierny formalizm, a przeciwnie zagwarantowanie stronie pewności, co do treści skierowanego do niej aktu i końcowego terminu jego zaskarżenia. Wejście decyzji do obrotu prawnego jest warunkiem dopuszczalności odwołania, nie zaś jego terminowości (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 2016 r., II GSK 2734/14, lex nr 2141086) - Pomimo różnorodności sytuacji faktycznych przewidzianych przez ustawodawcę i zróżnicowanych regulacji dotyczących doręczeń rozstrzygnięć, można na ich podstawie wyznaczyć ogólny cel i przesłanie. Normy te stanowią w istocie gwarancje przestrzegania przez administrację publiczną zasady demokratycznego państwa prawnego. Przepisy o charakterze gwarancyjnym nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" obywatela w sytuacji, gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do skutecznego odwołania od wydanej decyzji. Zatem zaistniała sytuacja musi być oceniana ze szczególnym uwzględnieniem skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji (wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2007 r., II GSK 268/07) - Czynność doręczenia pisma (w tym także decyzji administracyjnej) została uregulowana w rozdziale 8 pt.: "Doręczenia" Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 39 - 49 k.p.a.). Normy te z uwagi na ich ogólny cel stanowią w istocie gwarancje przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego. Regulacje te mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Zatem nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" obywatela, w sytuacji gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., II GSK 3/08, lex nr 468732) Zatem w kontekście przywołanego orzecznictwa sądów administracyjnych stwierdzić należy, że prawidłowość doręczenia decyzji odgrywa kluczową rolę przy ocenie terminowości jego złożenia. Dlatego, uwzględniając specyfikę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (przedstawioną powyżej) oraz dokonane przez Kolegium ustalenia faktyczne wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia 30 listopada 2018 r., nie sposób uznać, że Kolegium rażąco naruszyło przepisy prawa na skutek rozpoznania odwołania J.K. i W.K. Organ odwoławczy ocenił i ta ocena znajduje swoje uzasadnienie w decyzji, a także w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. tym powołanym wyżej), że odwołanie zostało wniesione w terminie, a decyzja organu pierwszej instancji nie jest ostateczna, skoro nie została skutecznie doręczona stronom odwołującym się wobec braku zawiadomienia tych stron o wydaniu ww. decyzji przez Wójta Gminy Złota w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w sposób zwyczajowo przyjęty. Z uzasadnienia decyzji z dnia 30 listopada 2018 r. wynika, że Kolegium przeprowadziło postępowanie wyjaśniające, dokonało ustalenia podstawowych kwestii stanu faktycznego w sprawie i wydało decyzję w oparciu o przepisy prawa materialnego (tu: ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W takiej sytuacji to nie można mówić o rażącym naruszeniu przepisów postępowania. Organ drugiej instancji nie zastosował przepisów obowiązującego prawa w sposób, jaki jest nie do zaakceptowania w państwie prawa. Tego rodzaju naruszenia prawa Sąd nie dopatrzył się również, jeżeli chodzi o art. 10 k.p.a., który to przepis również miał zostać rażąco naruszony w związku z wydaniem decyzji z dnia 30 listopada 2018 r. Istotnie przed wydaniem decyzji z dnia 30 listopada 2018 r. Kolegium nie zawiadomiło Spółki o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a., jednak zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. w ramach kontroli sądowoadministracyjnej w trybie zwykłym wymaga wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym bardziej w postępowaniu nadzwyczajnym takie naruszenie musiałoby mieć postać rażąco sprzeczną z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Zwykle chodzi o uniemożliwienie stronie postępowania przedstawienia takiego rodzaju dowodów lub złożenia wniosku o przeprowadzenie przez organ odwoławczy takich dowodów, które mogłyby zmienić kierunek rozstrzygnięcia organu, gdyby strona z uprawnień płynących z art. 10 k.p.a. mogła skorzystać. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie. Decyzja z dnia 30 listopada 2018 r. została doręczona pełnomocnikowi Spółki. Jak wynika ze stanowiska pełnomocnika skarżącej złożonego na rozprawie - Spółka mogła wywieść sprzeciw do sądu administracyjnego od tej decyzji, ale wybrała tryb postępowania o stwierdzenie nieważności z uwagi na dostrzeżone wady postępowania. Pełnomocnik nie kwestionował przy tym faktu doręczenia swojemu mocodawcy decyzji z dnia 30 listopada 2018 r. Z tych powodów rażącego naruszenia art. 10 k.p.a. Sąd nie stwierdził w tej sprawie. Kolegium, odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji, odniosło się także do zarzutów rażącego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., a także naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP i Sąd podziela te wyjaśnienia. Uzasadnienie pierwszego z zarzutów we wniosku o stwierdzenie nieważności wskazuje, że strona w ramach postępowania nadzwyczajnego oczekuje skontrolowania decyzji z dnia 30 listopada 2018 r. w zakresie, jaki jest właściwy dla postępowania zwyczajnego inicjowanego skargą bądź sprzeciwem od decyzji. W skardze swoje stanowisko powiela, przy czym zarzut taki stawia tym razem zaskarżonej w tej sprawie decyzji Kolegium. Niemniej w przypadku obu decyzji (tej z dnia 30 listopada 2018 r. jak i zaskarżonej decyzji) ich treść nie wskazuje na rażące złamanie zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., a ponadto jeszcze raz podkreślenia wymaga, że argumenty skarżącej dotyczące błędnej oceny dowodów i niewłaściwie ustalonego stanu faktycznego powinny być podnoszone w postępowaniu zwykłym, a nie w nadzwyczajnym. Odnośnie zarzutu naruszenia wskazanych przepisów konstytucyjnych, to i w tym zakresie Kolegium odniosło się w zaskarżonej decyzji do zarzutu zawartego we wniosku o stwierdzenie nieważności, choć jego treść dotyczyła działań Wójta Gminy Michałowice, który to organ w ogóle w sprawie nie wydawał żadnej decyzji. W skardze zarzut ten stawiany jest przez stronę pod adresem zaskarżonej decyzji i również nie zasługuje on na uwzględnienie. Kolegium prawidłowo dokonało oceny w świetle przesłanek art. 156 §1 k.p.a., czy w związku z wydaniem decyzji z dnia 30 listopada 2018 r. zachodzi którakolwiek ze wskazanych w tych przepisach przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, czemu wyraz dało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Natomiast o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej nie stanowi rozstrzygnięcie sprawy inne od oczekiwanego przez stronę. Jako chybiony należy też ocenić zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji, albowiem organ poinformował strony o tym, że mogą zapoznać się i wypowiedzieć w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego w terminie 7 dni od daty zawiadomienia (zob. zawiadomienie z dnia 22 lutego 2019 r. k. 99 akt adm.). Natomiast zarzut rażącego naruszenia przepisów art. 53 i kolejnych u.p.z.p. zmierza do podważenia oceny prawnomaterialnej przeprowadzonej w decyzji z dnia 30 listopada 2018 r. Sąd oczywistości naruszenia wskazanych w uzasadnieniu tej decyzji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym się nie dopatrzył, zwłaszcza że decyzja z dnia 30 listopada 2018 r. to decyzja o charakterze formalnym (kasatoryjna), wytykająca organowi pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania. Organ zwrócił uwagę na konieczność zbadania wszelkich uciążliwości dla gruntów sąsiednich, w tym odległości miejsc dostępnych dla ludności związanych także z częstotliwością wartości emisji i pola elektromagnetycznego, nie tylko z wartością równoważnej mocy promieniowanej izotropowo. Natomiast, w świetle wstępnych rozważań Sądu do co istoty postępowania o stwierdzenie nieważności, nie może być wątpliwości, że w postępowaniu nieważnościowym organ nie ma obowiązku wypowiadać się w kwestii braków wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Końcowo wymaga ponownie przypomnienia, że inny jest zakres kontroli organu w postępowaniu nadzwyczajnym, a inny w postępowaniu zwyczajnym. W tym pierwszym przypadku jest on znacznie węższy i ograniczony do zweryfikowania, czy zachodzi którakolwiek z kwalifikowanych wad postępowania z art. 156 §1 k.p.a. Podobnie inne będą ramy kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku, gdy zaskarżona zostaje do sądu decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności, a inne – gdy sąd kontroluje decyzję wydaną na skutek odwołania od decyzji wydanej przez organ drugiej instancji. Spółka oczekuje tymczasem kontroli postępowania zakończonego decyzją z dnia 30 listopada 2018 r. w sposób, którego winna poszukiwać w sytuacji wniesienia sprzeciwu od decyzji. Strona mogła wnieść taki sprzeciw, a w nim powinna była polemizować z ustaleniami faktycznymi stanowiącymi podstawę wydania decyzji kasacyjnej i z tego prawa nie skorzystała. Rezygnacja z takiego rodzaju kontroli decyzji z dnia 30 listopada 2018 r. spowodowała, że, wnioskując o stwierdzenie nieważności decyzji Spółka musiała wykazywać, iż doszło do rażącego naruszenia prawa w związku z jej wydaniem. Istnienia którejkolwiek z podstaw wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Spółka jednak nie wykazała. Mając powyższe na uwadze, skarga jako niezasadna, podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.