II SA/Ke 52/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. K., E. T., E. P. i J. P. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] maja 2019 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości miesięcznej zryczałtowanej diety dla radnych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy W. na rzecz A. K., E. T., E. P. i J. P. kwoty po 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dnia [...] maja 2019 r., Rada Gminy, działając na podstawie art. 25 ust. 4 i ust. 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. - w dacie podjęcia aktu - Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", podjęła [...] w sprawie ustalenia wysokości miesięcznej zryczałtowanej diety dla radnych Rady Gminy. W § 3 powyższej uchwały postanowiono: "Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2019 r.". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę - zmienioną uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] lutego 2020 r., zmienioną uchwałą nr [...]'2020 Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2020 r. zmienioną uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...] marca 2021 r. - z powodu rażącego naruszenia prawa wywiedli A. K., E. T., J. P. oraz E. P.. Skarżący zarzucili uchwale naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na treść zaskarżonej uchwały, tj.: 1) art. 88 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461, zwanej dalej "ustawą") poprzez naruszenie obowiązku publikacji zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. jako będącej aktem prawa miejscowego; 2) art. 4 ust. 1 ustawy poprzez błędny przepis o wejściu w życie uchwały i naruszenie obowiązku publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś., albowiem Rada Gminy zobowiązana była do określenia normy (w zgodzie ze wskazanym wyżej przepisem ustawowym) mówiącej o wejściu w życie uchwały po upływie 14 dni od dnia publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. lub do wskazania konkretnego dnia wejścia w życie z zachowaniem co najmniej 14-dniowego terminu vacatio legis od dnia publikacji w dzienniku urzędowym. W uzasadnieniu skargi jej autorzy wskazali w szczególności, że zaskarżona uchwała Rady Gminy (wraz z uchwałami zmieniającymi) zawiera normy zarówno o charakterze abstrakcyjnym, jak i generalnym. W judykaturze uznaje się natomiast, że skoro diety mają charakter powtarzalny to należy uznać, że normy je określające mają charakter abstrakcyjny. Przepisy te mają również charakter generalny, bowiem ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec gminy, który pełniłby funkcję radnego w tej gminie. Pomimo, że krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego, przepisy te stały się generalnymi. Zdaniem skarżących, nie ulega wątpliwości, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. Zgodnie z tymi przepisami radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych na zasadach ustalonych przez radę gminy. Nie można uznać zatem, że zaskarżona uchwała stanowi akt kierownictwa wewnętrznego, gdyż akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje. Wobec powyższego skarżący zarzucili, że kwestionowana uchwała (wraz z uchwałami zmieniającymi) jako akt prawa miejscowego powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wejść w życie nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia opublikowania. Zaskarżona uchwała nie była jednak ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś.. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji - wynikających z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz 42 USG w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - jest bowiem istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Skarżący wyjaśnili, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy (wraz z uchwałami zmieniającymi) leży w interesie prawnym skarżących radnych. Zgodnie z art. 101 u.s.g. skarżący mogą więc zaskarżyć niezgodną z prawem uchwałę Rady Gminy dotyczącą ustalenia wysokości diet Rada Gminy, gdyż dotyczy ona w sposób bezpośredni ich diet. Skarżący są zainteresowani, jako osoby będące w składzie Rady Gminy, by uchwała określająca zasady przyznawania diet Rada Gminy nie naruszała konstytucyjnego porządku prawnego i czyniła zadość wszystkim przepisom prawa powszechnie obowiązującego (w szczególności ustawy o samorządzie gminnym i aktów wykonawczych wydanych na podstawie delegacji ustawowej). Zaskarżona uchwała ma charakter generalny i abstrakcyjny, zatem stanowi akt prawa miejscowego, a jednocześnie odnosi się wprost do skarżących. Podjęcie uchwały w sposób niezgodny z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (w tym poprzez wykonanie uchwały przez Wójta Gminy W., która nie została opublikowana, a tym samym nie weszła w życie) może otwierać drogę do ewentualnych roszczeń związanych z wykonywaniem mandatu radnego i prawa radnych do diet i zwrotu kosztów podróży służbowych. Skarżący z racji wykonywania swojego mandatu są zobowiązani, aby podjęte przez organ samorządu terytorialnego uchwały były w zgodzie z obowiązującym w Rzeczypospolitej Polskiej porządkiem prawnym. Dodatkowo autorzy skargi podnieśli, że ustanowienie zaskarżonej uchwały (wraz z uchwałami zmieniającymi) nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 25 ust. 4 u.s.g., bowiem dieta stanowić ma jedynie rekompensatę utraconych przez radnego korzyści i nie posiada charakteru świadczenia pracowniczego. Mając na uwadze powyższe, skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi i stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonej uchwały wraz z uchwałami zmieniającymi oraz zasądzenie od Gminy W. na rzecz skarżącego kosztów. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżona uchwała winna zostać uznana za typowy akt kierownictwa wewnętrznego, mający moc wiążącą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego. Przepisy zaskarżonej uchwały dotyczą bowiem tylko i wyłącznie radnych Rady Gminy i regulują jedną z kwestii związanych z wykonywaniem przez nich mandatu, tj. diet dla radnych i ich wysokości. Adresatami aktu nie jest zatem społeczność lokalna Gminy W.. Organ podniósł nadto, że w sposób prawidłowy ustalił miesięczny ryczałt diety, bez względu na ilość odbywających się sesji i komisji, uwzględniając całokształt zakresu czynności wykonywanych przez radnych Rady Gminy, o których mowa w przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Na rozprawie w dniu 9 marca 2022 r. pełnomocnik skarżących poparła skargę, precyzując wcześniej tę skargę jako dotyczącą jedynie uchwały Rady Gminy z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym, uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 3 § 1 pkt 6 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 tego przepisu, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w ocenie Sądu skarżący mają interes prawny uprawniający ich do zaskarżenia przedmiotowej uchwały (art. 101 ust. 1 u.s.g.). Uchwała dotyczy bowiem ustalenia wysokości miesięcznej zryczałtowanej diety dla radnych sprawujących mandat w Radzie Gminy, a skarżący są radnymi w tej Gminie. Zatem uchwała dotyczy ich własnego, aktualnego i wynikającego z przepisów prawa materialnego (art. 25 ust. 4 u.s.g.) interesu. Zauważyć również należy, że z uwagi na sprecyzowanie przez pełnomocnika skarżących zakresu zaskarżenia określonego w skardze przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej objęta została w tej sprawie wyłącznie uchwała Rady Gminy z dnia [...] maja 2019r. nr [...] Istota sporu w tej sprawie dotyczyła oceny charakteru prawnego zaskarżonej do Sądu uchwały Rady Gminy, co wiąże się z koniecznością rozstrzygnięcia, czy uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, czy też akt kierownictwa wewnętrznego podjęty przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. W żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji "aktu prawa miejscowego". Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Może być więc adresowany do określonej kategorii podmiotów. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz który został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002r., sygn. akt I SA 2160/2001, publ. Lex 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, publ. Lex nr 196727). Przy czym wskazać należy, że istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego. Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006r., sygn. akt I OSK 669/06, Lex 275445, ale też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2016r., sygn. II OSK 221/16, Lex nr 2066405, wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1818/12; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1572/14; wyrok NSA z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2353/16; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17 – wszystkie dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, kierując się powyższymi wskazaniami co do charakteru norm prawnych decydujących o uznaniu aktu podejmowanego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jako aktu prawa miejscowego, należy stwierdzić, że uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego (tak też w wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1181/20, lex nr 3164155). Należy podkreślić, że zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne, które nie konsumują się poprzez jednorazowe zastosowanie. Diety wypłacane są co miesiąc, mają one zatem charakter powtarzalny. Zawarte w kontrolowanym akcie normy mają także charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba czy też osoby, ale każdy, kto pełni lub będzie pełnił funkcję radnego w Gminie W.. Wskazany akt nie jest związany z kadencyjnością rady, co oznacza, że kontrolowana uchwała zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił. Adresatami zaskarżonej uchwały nie są więc wyłącznie radni sprawujący mandat w Radzie Gminy w dacie podjęcia kontrolowanej uchwały. Nie zmienia tej oceny to, że krąg adresatów uchwały nie jest zbyt liczny, z uwagi na określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego. Nie ulega również wątpliwości, że zaskarżona uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diet w wysokościach ustalonych według zasad określonych w tej uchwale i została ona wydana na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie - art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. W świetle powyższego stwierdzić należy, że kwestionowana skargą uchwała jest aktem normatywnym, powszechnie obowiązującym, nie zaś – jak twierdzi organ - aktem kierownictwa wewnętrznego. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są bowiem do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje. Z takim przypadkiem nie mamy w tej sprawie do czynienia. Zgodnie z obowiązującymi w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 42 u.s.g. i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1523 ze zm.) oraz w związku z art. 88 Konstytucji RP zaskarżona uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (zob. art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy). Należy podkreślić, że "obowiązywanie w czasie" stanowi szczególną właściwość normy prawnej, przypisaną jej na podstawie danego kryterium, którym jest jej należyte ogłoszenie warunkujące w ogóle zaistnienie normy w porządku prawnym. Moment, w którym norma prawna zaczyna wywoływać określone skutki prawne, czyli od kiedy wchodzi w życie - jest uregulowany w prawie. Stanowi o tym przepis art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z nim, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (art. 88 ust. 2 Konstytucji RP). Jest to ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, do przepisów której odsyła także art. 42 ustawy o samorządzie gminnym. Kwalifikacja danej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego pociąga więc za sobą konieczność jej publikacji zgodnie z prawem w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem § 3 uchwały stanowi, że wchodzi ona w życie z dniem 1 lipca 2019 r. Uchwała nie została więc ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Nie może być wątpliwości, że nieopublikowanie zaskarżonej uchwały stanowi istotne naruszenie prawa. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08; publ. ONSAiWSA z 2009 r., nr 6, poz.118 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (wyrok NSA z 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1213/10, Lex nr 744957, wyrok WSA w Poznaniu z 14 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 486/16, Lex nr 2355401). Według Zasad techniki prawodawczej zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) kolejnym i niezbędnym etapem postępowania prawodawczego jest zawarcie w akcie prawnym przepisów określających datę jego wejścia w życie (§ 143 w zw. z § 43 i 45 rozporządzenia). Formułuje to w akcie prawnym organ stanowiący dany akt. W tym stanie rzeczy, skoro istotnie naruszone zostały normy regulujące zasady promulgacji aktu prawa miejscowego, zarzuty skargi okazały się zasadne. Na słuszność tych zarzutów nie mógł mieć wpływu, wskazany w odpowiedzi na skargę, wyrok wydany przez tut. Sąd w sprawie sygn. akt II SA/Ke 375/21, w którym Sąd nie zawarł oceny charakteru norm prawnych zawartych w kontrolowanej w tamtej sprawie uchwale. Stąd Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku (pkt I wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt II), na które złożyły się dla każdego skarżącego: wpis od skargi - 300 zł, wynagrodzenie pełnomocnika - 240 zł (art. 206 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł. Sąd odstąpił od zasądzenia na rzecz każdego ze skarżących wynagrodzenia pełnomocnika w całości, przyznając część tego wynagrodzenia w wysokości równej połowie wynagrodzenia określonego ww. rozporządzeniem z dnia 22 października 2015 r. Sąd uznał, że w okolicznościach tej sprawy, zważywszy na to, że skarżący złożyli wspólną skargę, to koszty opłacenia pełnomocnika rozłożyły się pomiędzy czterech skarżących, a związku z tym również nakład pracy tego pełnomocnika był mniejszy. Ustalenie przez Sąd, że zaskarżona uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym pozwala przyjąć, że został uwzględniony najdalej idący zarzut skargi, skutkujący stwierdzeniem jej nieważności w całości. Z tego względu odnoszenie się do pozostałych zarzutów podniesionych w uzasadnieniu skargi należy uznać za bezprzedmiotowe.