II SA/Ke 527/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy w Opatowcu z dnia 9 listopada 2010 r. nr XL/188/2010 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 2 ust. 3, § 5 ust. 1 i 2, § 9 ust. 2, § 10 ust. 4 i 5 zaskarżonej uchwały. II SA/Ke 527/21 Uzasadnienie W dniu 9 listopada 2010 r. Rada Gminy w Opatowcu, działając na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 10 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 125, poz. 842) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g., podjęła uchwałę Nr XL/188/2010, w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do tut. Sądu Prokurator Okręgowy w Kielcach, domagając się stwierdzenia jej nieważności we wskazanym poniżej zakresie, podnosząc zarzuty istotnego naruszenia prawa, tj.: – art. 9a ust. 3-5 i 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2020 r., poz. 218), dalej "u.p.p.r." w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 2 ust. 3 uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy ww. przepisy ustawy nie upoważniają Rady Miejskiej do określania katalogu tych podmiotów, albowiem zostały one wyczerpująco wskazane w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r., a nadto dokonanie modyfikacji zapisu ustawowego poprzez pominięcie udziału w składzie zespołu kuratorów sądowych; – art. 9b ust. 2 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. oraz § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej polegającego na sformułowaniu w § 5 ust. 1 uchwały odesłania do zapisu ustawowego w zakresie zadań zespołu interdyscyplinarnego; – art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i określenie w § 5 ust. 2 uchwały, iż "szczegółowy zakres prac Zespołu, w tym kompetencje przewodniczącego oraz sekretarza określony zostanie w regulaminie organizacyjnym opracowanym przez zespół i zatwierdzonym przez Wójta Gminy Opatowiec w drodze zarządzenia", w sytuacji gdy zgodnie z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. to Rada Gminy winna w przedmiotowej uchwale określić tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. – art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i określenie w § 9 ust. 2 uchwały, iż "tryb odwołania z funkcji przewodniczącego zespołu, zastępcy przewodniczącego zespołu oraz sekretarza zespołu określa regulamin organizacyjny zespołu, w sytuacji gdy zgodnie z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. to Rada Gminy winna w przedmiotowej uchwale określić tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. – art. 9a ust. 10 i ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie w § 10 ust. 4 uchwały dot. możliwości tworzenia przez Zespół grup roboczych, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 10 u.p.p.r.; – art. 9a ust. 13 i ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej w § 10 ust. 5 stanowiącym, że "Członkowie zespołu interdyscyplinarnego i grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 13 u.p.p.r., a nadto dokonanie modyfikacji zapisu ustawowego poprze dodanie możliwości wykonywania ww. zadań społecznie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdził, że naruszenia wskazane w skardze Prokuratora nie są istotne. Jednocześnie podał, że uchwałą z dnia 30 kwietnia 2021 r., Nr XXXVI/160/2021, Rada Miejska w Opatowcu konwalidowała zaskarżoną uchwałę, dostosowując nowe zapisy do obowiązujących przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. W tym miejscu, odnosząc się do informacji organu, że wydana została nowa uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego, należy wyjaśnić, że od momentu, gdy zaskarżona uchwała weszła do obrotu prawnego, do chwili kiedy przestała obowiązywać, jej poszczególne regulacje funkcjonowały w obrocie prawnym i wywoływały określone skutki prawne. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia (por. postanowienie NSA z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. I OSK 97/10). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) i wówczas taką uchwałę (bądź jej część) należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta, natomiast zmiana uchwały, bądź jej uchylenie wywołuje skutki ex nunc, czyli dopiero od wprowadzenia tej zmiany. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90; z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; por. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). Uchwała rady gminy musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W orzecznictwie zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto, porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. II GSK 2114/11). Powszechnie uznawane zasady poprawnej legislacji zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100 r. poz. 908), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 załącznika do tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym). Choć przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonej uchwały, to jednak wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, gdy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, wówczas następuje istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16). W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19). Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie delegacji zawartej w art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. Nr 180 r. poz. 1493 ze zm.), dalej "u.p.p.r." W podstawie prawnej uchwały błędnie wskazano, że chodzi o art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 10 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz niektórych innych ustaw, tj. ustawy nowelizującej u.p.p.r. (w ww. ustawie nowelizującej nie ma przepisu art. 9a ust. 15). Zgodnie z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów, Sąd podzielił stanowisko Prokuratora, zgodnie z którym zapis § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały jest wadliwy, przy czym wadliwość ta ma charakter istotny. Zgodnie z tym zapisem: "Do prac zespołu interdyscyplinarnego powołani zostaną przedstawiciele następujących instytucji i organizacji działających na terenie Gminy Opatowiec, a w szczególności: 1) Ośrodka Pomocy Społecznej w Opatowcu - minimum 1 przedstawiciel; 2) Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Opatowcu - minimum 1 przedstawiciel; 3) Komendy Powiatowej Policji w Kazimierzy Wielkiej - Posterunek w Bejscach - minimum 1 przedstawiciel; 4) Jednostek oświatowych działających na terenie Gminy Opatowiec - minimum 3 przedstawicieli; 5) Samorządowego Zakładu Podstawowej Opieki Zdrowotnej -Ośrodek Zdrowia w Opatowcu - minimum 1 przedstawiciel; 6) Organizacji pozarządowych - minimum 1 przedstawiciel; 7) Urzędu Gminy Opatowiec - minimum 1 przedstawiciel; 8) Przedstawiciel Sądu Rejonowego w Kazimierzy W - minimum 1 przedstawiciel". Po pierwsze, katalog podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego został wyczerpująco uregulowany w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. Zgodnie z art. 9a ust. 3 tej ustawy w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi (ust. 4). W skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (ust. 5). Po drugie, treść zakwestionowanej przez Prokuratora regulacji nie odpowiada dokładnie treści art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. Rada Gminy w Opatowcu pominęła bowiem, wskazany w cyt. przepisach, udział kuratorów sądowych. Skoro organ podjął próbę powtórzenia regulacji u.p.p.r. dotyczących składu zespołu interdyscyplinarnego w uchwalonym regulaminie, powinien to uczynić w sposób kompleksowy, mając na względzie konieczność zapewniania komunikatywności, jednoznaczności i czytelności tekstu prawnego. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że Rada Gminy w Opatowcu wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w u.p.p.r. do określenia trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Stwierdzenia nieważności wymaga również § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym zadania zespołu interdyscyplinarnego wynikają z art. 9b ust. 2 ustawy z dnia 10 czerwca 2010 roku o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz niektórych innych ustaw. Po pierwsze regulacja art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie zawiera upoważnienia do zamieszczania w uchwale odesłań do przepisów ustawowych. Po drugie, jak trafnie zauważył Prokurator, nie jest jasne, w jakim zakresie przepisy ustawy miałyby regulować poszczególne zagadnienia ujęte w uchwale. Zgodnie z art. 9b ust. 2 u.p.p.r. zadaniem zespołu interdyscyplinarnego jest bowiem integrowanie i koordynowanie działań podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5, oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności przez działania wymienione w pkt 1-5. Na uwzględnienie zasługuje również zarzut dotyczący § 5 ust. 2 uchwały o treści: "Szczegółowy zakres prac zespołu, w tym kompetencje przewodniczącego oraz sekretarza zespołu zostaną określone w regulaminie organizacyjnym opracowanym przez zespół i zatwierdzonym przez Wójta Gminy Opatowiec w drodze zarządzenia" oraz dotyczący § 9 ust. 2 uchwały o treści: "Tryb odwołania z funkcji przewodniczącego zespołu, zastępcy przewodniczącego zespołu oraz sekretarza zespołu określa regulamin organizacyjny zespołu". W świetle art. 9a ust. 15 u.p.p.r. to rada gminy jest bowiem upoważniona do określania w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania i nie ma kompetencji do scedowania tego upoważnienia na inny podmiot. Z kolei w § 10 ust. 4 uchwały o treści: "Zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania indywidualnych problemów związanych z występowaniem przemocy w rodzinie", częściowo powtórzono, a także zmodyfikowano regulację art. 9a ust. 10 u.p.p.r. Zgodnie z tym przepisem zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. Prawodawca lokalny zmodyfikował tekst ustawy, zastępując określony w ustawie cel powstania grupy roboczej nawiązujący do występowania "indywidualnych przypadków" celem, w którym akcentuje się występowanie "indywidualnych problemów". Modyfikacja ta może prowadzić do uznania, że celem grupy roboczej nie jest działanie nakierowane na rozwiązywanie indywidualnego przypadku wystąpienia przemocy w rodzinie (co może oznaczać działanie obejmujące zarówno całą rodzinę jak i poszczególnych jej członków), lecz działanie skierowane wyłącznie na "indywidualne problemy", a więc wyłącznie na problemy jednego z członków rodziny (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 43/20). Naruszenie to powoduje konieczność stwierdzenia nieważności omawianego zapisu uchwały. Stwierdzenia nieważności wymaga również § 10 ust. 5 uchwały, gdzie prawodawca gminny określił, że "Członkowie zespołu interdyscyplinarnego i grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, bądź społecznie". Zmodyfikował w ten sposób zapis ustawowy poprzez dodanie możliwości wykonywania ww. zadań społecznie, do czego nie było upoważniony. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku, na podstawie art 147 § 1 p.p.s.a.