II SA/Ke 537/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2011r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce-Zachód na uchwałę Rady Gminy w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie udziału mieszkańców gminy w budowie kanalizacji i oczyszczalni ścieków I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Uchwałą z dnia 4 września 2000 r., nr IV/44/2000 Rada Gminy w Strawczynie, na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 144 ustawy z dnia 25 maja 2000 r. o gospodarce nieruchomościami uchwaliła zmianę swojej uchwały z dnia 22 grudnia 1997 r. nr VI/68/97 w przedmiocie udziału mieszkańców gminy w budowie kanalizacji i oczyszczalni ścieków na terenie gminy Strawczyn w ten sposób, że dotychczasowy § 5 tej uchwały otrzymał brzmienie: "1. Ustala się minimalny procentowy udział mieszkańców gminy w realizacji inwestycji; 1/ w ogólnych kosztach budowy oczyszczalni - 5 % 2/ w ogólnych kosztach budowy kanalizacji – 10% a) dla mieszkańców sołectwa Promnik ustala się stałą kwotę 1.000 zł (słownie: tysiąc złotych) ogólnych kosztów budowy kanalizacji – dotyczy zadania realizowanego w 2000 roku". Natomiast pozostałe postanowienia uchwały pozostały bez zmian. Skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Prokuratury Rejonowej w Kielcach i wniósł o stwierdzenie jej nieważności zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego – art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego bez podstawy prawnej i nałożeniu opłaty w formie daniny publicznej bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że ustalone w zaskarżonej uchwale opłaty z tytułu budowy kanalizacji i oczyszczalni ścieków miały cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej. Zostały wprowadzane przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i były pobierane w związku z samym faktem budowy kanalizacji i oczyszczalni ścieków na terenie gminy Strawczyn. Opłaty te nie znajdowały podstawy w przepisach obowiązującego prawa w dacie wydania uchwały, a zwłaszcza w tych, które zostały wskazane jako podstawa prawna. Wnoszący skargę podał, że zawarta w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym norma kompetencyjna stwierdza jedynie, iż do zadań rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność mieszkańców w związku z budową na terenie gminy kanalizacji i oczyszczalni ścieków, nie zawiera także żaden z przepisów ustawy o gospodarce komunalnej. Prokurator powołał treść art. 4 ust 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej wskazał, że przepis ten nie stanowi generalnego upoważnienia do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym, a chodzi w nim o ustalenie wysokości należności, stanowiących "ekwiwalent" za usługę ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń. Nie można jednak uzależniać przyłączenia do gminnej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej od wniesienia opłaty. Ustawodawca określił zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Jest to jedyna prawna możliwość obciążenia właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, jeżeli w skutek budowy wzrosła wartość nieruchomości. Tryb obciążania i ustalania opłat adiacenckich regulowały przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Skarżący powołał treść art. 84 Konstytucji RP i stwierdził, że skoro zaskarżona uchwała Rady Gminy w Strawczynie nałożyła na mieszkańców gminy Strawczyn obowiązek ponoszenia opłat pomimo, iż żaden przepis ustawowy jej do tego nie upoważnił, uznać ją należy za nieważną. Ponadto Prokurator uznał, że nie ma znaczenia, iż zaskarżona uchwała została zmieniona, gdyż na jej podstawie pobierano opłaty stanowiące udział mieszkańców gminy w budowie kanalizacji i oczyszczalni ścieków. Stwierdzenie nieważności uchwały wywoła skutki od chwil jej podjęcia ( ex tunc). W tej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że skarga na uchwałę, której przedmiotem jest zmiana innej uchwały jest bezprzedmiotowa. Wskazał, że do tut. Sądu została już zaskarżona uchwała z dnia 22 grudnia 1997 r. Z kolei niniejsza sprawa dotyczy również tej uchwały, ale już po zmianie wprowadzonej uchwałą z dnia 4 września 2000 r., nr IV/44/2000. Powyższe zdaniem organu oznacza, że do Sądu zostały wniesione dwie skargi na uchwałę z dnia 22 grudnia 1997 r., co jest niedopuszczalne. Uchwała w sprawie zmiany uchwały nie posiada samodzielnego bytu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która - w przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego - sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa – stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymagało w pierwszej kolejności ustalenia, czy zaskarżona uchwała Rady Gminy w Strawczynie z dnia 4 września 2000 r., jest aktem prawa miejscowego. Przez pojęcie aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Niewątpliwie, niniejsza uchwała zawiera wszystkie elementy prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy Strawczyn. Skierowana była bowiem do wszystkich mieszkańców tej gminy, narzucając im współudział w budowie kanalizacji i oczyszczalni ścieków oraz nakładając na bliżej nieokreśloną grupę podmiotów obowiązek ponoszenia opłat z tego tytułu na rzecz Gminy. Przedstawione stanowisko co do zakwalifikowania tego typu uchwał do aktów prawa miejscowego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. m.in. uzasadnienie wyroków: NSA z dnia 27 września 2007 r. w sprawie II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, NSA z dnia 16 lutego 2006 r. w sprawie I OSK 1336/05, Lex nr 194876, WSA w Lublinie z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, LEX nr 475567, WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06). W podstawie prawnej uchwały z dnia 4 września 2000 r., nr IV/44/2000w sprawie udziału mieszkańców gminy w budowie kanalizacji i oczyszczalni ścieków na terenie gminy Strawczyn, podano art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 1996 r. Nr 13 poz. 74 ze zm.). oraz art. 144 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. t.j. z 2000 r. nr 46 poz. 543). Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi ogólną normę kompetencyjną dla organu uchwałodawczego gminy w zakresie stanowienia prawa w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Artykuł 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia jakiejkolwiek uchwały przez radę gminy. Uzupełnia jedynie upoważnienie, które musi wynikać z przepisu rangi ustawowej, przy czym upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z ustawy. Ponadto powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Istnienia upoważnienia ustawowego do stanowienia przez jednostkę samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego w żadnym razie nie można domniemywać. Druga powołana w zaskarżonej uchwale podstawa prawna to art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten mógłby być podstawą zaskarżonej uchwały, gdyby jej przedmiotem był obowiązek ponoszenia opłata adiacenckich. Przepis ten nakładał bowiem na właścicieli gruntów obowiązek uczestnictwa w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Z art. 146 ww. ustawy wynikało, że ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależało od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej budową urządzeń infrastruktury technicznej. Jej wysokość miała wynosić nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość miała po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustalała rada gminy w drodze uchwały. Jednakże z treści zaskarżonej uchwały nie wynika, aby dotyczyła ona opłat adiacenckich, w szczególności stawki procentowe w niej ustalone nie były związane ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej budową urządzeń infrastruktury technicznej, lecz określały ogólny udziału partycypacji w kosztach wybudowania kanalizacji i oczyszczalni. Ponadto budowa oczyszczalni nie mieści się w definicji urządzeń infrastruktury technicznej, gdyż zgodnie z art. 143 ust. 2 ww. ustawy przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Ponieważ w przytoczonych wyżej ustawach nie można wskazać żadnego przepisu prawa, który stanowiłby wyraźne upoważnienie dla Rady Gminy w Strawczynie do podjęcia uchwały ustalającej opłaty za udział w kosztach budowy oczyszczalni ścieków i kanalizacji, to należało uznać, że została ona wydana bez podstawy prawnej, a zatem zaistniała konieczność stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a. Odnosząc się do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę Sąd stwierdza, iż nie istnieje regulacja, który uniemożliwiałaby wniesienie skargi na uchwałę o zmianie uchwały, w sytuacji gdy osobną skargą zaskarżona została też ta zmieniona uchwała. Zgodnie z art. art. 58 § 1 pkt. 4 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. W niniejszej sprawie taka sytuacja jednak nie zachodzi. Nie ma również znaczenia, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą z dnia 4 września 2000r., czym innym jest bowiem uchylenie uchwały, czy też utrata przez nią mocy w związku z wejściem w życie kolejnej uchwały regulującej tę samą kwestię, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, a czym innym stwierdzenie nieważności uchwały, albowiem różne są przede wszystkim skutki, jakie pociąga za sobą każda z tych instytucji. Mianowicie zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała z dnia 4 września 2000r., straciła moc z chwilą wejścia w życie, uchylającej ją, uchwały z dnia12 sierpnia 2011r. Tak więc do tego czasu nałożony tym przepisem obowiązek ponoszenia opłat obowiązywał. Utrata przez niego mocy nie spowodowała uchylenia tego obowiązku wstecz. Stwierdzenie nieważności uchwały, czego domaga się Prokurator, powoduje, że od samego początku taka uchwała jako nieważna nie obowiązuje. Tak więc skutki stwierdzenia nieważności (ex tunc) są dużo dalej idące niż skutek będący wynikiem utraty mocy w związku z wejściem kolejnego aktu regulującego tę samą kwestię. Istotą sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli jest legalność, a więc zgodność z prawem aktów, w związku z czym nie może budzić wątpliwości, iż w przypadku badania legalności zaskarżonej uchwały ta zgodność oceniana jest na datę jej podjęcia. W uchwale z dnia 14 września 1994r. w sprawie K 910/93 (OTK 1994r. cz. I, poz. 7) Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez Sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego. Stanowisko, że uchylenie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności zostało także wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06, wyrok NSA z dnia 3 marca 2009r. sygn. akt II OSK 1459/08, wyrok z dnia 27 września 2007r. sygn. akt II OSK 1046/07, wyrok z dnia 13 września 2006r. sygn. akt II OSK 758/06 ). To stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela.