II SA/Ke 538/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2011r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce-Zachód na uchwałę Rady Gminy w Strawczynie z dnia 22 grudnia 1997r. Nr VI/68/97 w przedmiocie udziału mieszkańców gminy w budowie kanalizacji i oczyszczalni ścieków I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Uchwałą Nr VI/68/97 z dnia 22 grudnia 1997 r. w sprawie udziału mieszkańców gminy w budowie kanalizacji i oczyszczalni ścieków na terenie gminy Strawczyn, Rada Gminy w Strawczynie, na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 44 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce i wywłaszczeniu nieruchomości uchwaliła, że budowa kanalizacji i oczyszczalni ścieków na terenie gminy Strawczyn będzie realizowana przy współudziale mieszkańców gminy, a udział mieszkańców - zwany wkładem mieszkańców w budowę urządzeń polegać będzie na wnoszeniu sum pieniężnych na konto gminy z przeznaczeniem na realizację inwestycji i świadczeniu własnej pracy. Nadto w § 5 wymienionej uchwały ustalono, że minimalny procentowy udział mieszkańców gminy w realizacji inwestycji wynosił będzie: 5 % - w ogólnych kosztach budowy oczyszczalni i 10 % - w ogólnych kosztach budowy kanalizacji. Skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Prokuratury Rejonowej w Kielcach i wniósł o stwierdzenie jej nieważności zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego – art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 44 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego bez podstawy prawnej i nałożeniu opłaty w formie daniny publicznej bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że ustalone w zaskarżonej uchwale opłaty z tytułu budowy kanalizacji i oczyszczalni miały cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej. Zostały wprowadzane przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i były pobierane w związku z samym faktem budowy kanalizacji i oczyszczalni na terenie gminy Strawczyn. Opłaty te nie znajdowały podstawy w przepisach obowiązującego prawa w dacie wydania uchwały, a zwłaszcza w tych, które zostały wskazane jako podstawa prawna. Wnoszący skargę podał, że zawarta w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym norma kompetencyjna stwierdza jedynie, iż do zadań rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność mieszkańców w związku z budową na terenie gminy kanalizacji i oczyszczalni ścieków, nie zawiera także żaden z przepisów ustawy o gospodarce komunalnej. Prokurator powołał treść art. 4 ust 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej wskazał, że przepis ten nie stanowi generalnego upoważnienia do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym, a chodzi w nim o ustalenie wysokości należności, stanowiących "ekwiwalent" za usługę ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń. Nie można jednak uzależniać przyłączenia do gminnej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej od wniesienia opłaty. Ustawodawca określił zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Jest to jedyna prawna możliwość obciążenia właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, jeżeli w skutek budowy wzrosła wartość nieruchomości. Tryb obciążania i ustalania opłat adiacenckich regulowały przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Skarżący powołał treść art. 84 Konstytucji RP i stwierdził, że skoro zaskarżona uchwała Rady Gminy w Strawczynie nałożyła na mieszkańców gminy Strawczyn obowiązek ponoszenia opłat pomimo, iż żaden przepis ustawowy jej do tego nie upoważnił, uznać ją należy za nieważną. Ponadto Prokurator uznał, że nie ma znaczenia, iż zaskarżona uchwała została zmieniona, gdyż na jej podstawie pobierano opłaty stanowiące udział mieszkańców gminy w budowie kanalizacji i oczyszczalni ścieków. Stwierdzenie nieważności uchwały wywoła skutki od chwil jej podjęcia (ex tunc). W tej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżona uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż została uchylona, a zatem nie istnieje przedmiot zaskarżenia. Ponadto wskazał, że uchwała ta nie jest prawem miejscowym, gdyż nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, a opłaty w niej ustalone miały być określane na podstawie umowy cywilnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która - w przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego - sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa – stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymagało w pierwszej kolejności ustalenia, czy zaskarżona uchwała Rady Gminy w Strawczynie z dnia 22 grudnia 1997 r. jest aktem prawa miejscowego. Przez pojęcie aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji). W tym miejscu podnieść należy, iż jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego ma cechy aktu prawa miejscowego, to brak jej publikacji w dzienniku urzędowym województwa nie czyni tej uchwały, jak zdaje się to sugerować w odpowiedzi na skargę organ, umową cywilną, a jedynie powoduje, że taki akt nie ma mocy obowiązującej. Zaistnienie takiej sytuacji należy uznać jako działanie organu bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały. Niewątpliwie, niniejsza uchwała zawiera wszystkie elementy prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy Strawczyn. Skierowana była bowiem do wszystkich mieszkańców tej gminy, narzucając im współudział w budowie kanalizacji i oczyszczalni ścieków oraz nakładając na bliżej nieokreśloną grupę podmiotów obowiązek ponoszenia opłat z tego tytułu na rzecz Gminy. Przedstawione stanowisko co do zakwalifikowania tego typu uchwał do aktów prawa miejscowego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. m.in. uzasadnienie wyroków: NSA z dnia 27 września 2007 r. w sprawie II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, NSA z dnia 16 lutego 2006 r. w sprawie I OSK 1336/05, Lex nr 194876, WSA w Lublinie z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, LEX nr 475567, WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06). W podstawie prawnej uchwały nr VI/68/97 z dnia 22 grudnia 1997 r. w sprawie udziału mieszkańców gminy w budowie kanalizacji i oczyszczalni ścieków na terenie gminy Strawczyn, podano art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 1996 r. Nr 13 poz. 74 ze zm.) oraz art. 44 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r. nr 30 poz. 127 ze zm.) Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi ogólną normę kompetencyjną dla organu uchwałodawczego gminy w zakresie stanowienia prawa w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Artykuł 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia jakiejkolwiek uchwały przez radę gminy. Uzupełnia jedynie upoważnienie, które musi wynikać z przepisu rangi ustawowej, przy czym upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z ustawy. Ponadto powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Istnienia upoważnienia ustawowego do stanowienia przez jednostkę samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego w żadnym razie nie można domniemywać. Druga powołana w zaskarżonej uchwale podstawa prawna to art. 44 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten mógłby być podstawą zaskarżonej uchwały, gdyby jej przedmiotem był obowiązek ponoszenia opłata adiacenckich. Przepis ten nakładał bowiem na właścicieli gruntów obowiązek uczestnictwa w kosztach budowy urządzeń komunalnych odpowiednio do wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego budową tych urządzeń (opłaty adiacenckie). Zasady ustalania tych opłat określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania wysokości udziału w kosztach budowy urządzeń komunalnych, energetycznych i gazowych (Dz.U.91.72.314). Zgodnie z § 2 rozporządzenia, wysokość opłat adiacenckich ustalana miała być w stosunku do konkretnej nieruchomości, w drodze decyzji wydawanych przez zarząd gminy, zgodnie z uchwałą rady gminy. Podstawę do określenia wysokości opłaty stanowić miała natomiast różnica powstała między wartością nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń, a jej wartością po ich wykonaniu. Jednakże z treści zaskarżonej uchwały nie wynika, aby dotyczyła ona opłat adiacenckich, w szczególności stawki procentowe w niej ustalone nie były związane ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej budową urządzeń komunalnych, lecz określały zasady udziału mieszkańców w kosztach wybudowania kanalizacji i oczyszczalni. Ponieważ w przytoczonych wyżej ustawach nie można wskazać żadnego przepisu prawa, który stanowiłby wyraźne upoważnienie dla Rady Gminy w Strawczynie do podjęcia uchwały ustalającej opłaty za udział w kosztach budowy oczyszczalni i kanalizacji, to należało uznać, że została ona wydana bez podstawy prawnej, a zatem zaistniała konieczność stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a. Odnosząc się do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreśla, że zmiana § 5 zaskarżonej uchwały, na mocy uchwały Rady Gminy w Strawczynie nr IV/44/2000 z dnia 4 września 2000 r., nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania w sprawie. Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, podjęcie jej w sposób sprzeczny z prawem powoduje konieczność stwierdzenia nieważności takiej uchwały przez sąd administracyjny (art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym). Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), zaś stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nie została w ogóle podjęta. Do dnia 4 września 2000 r. tj. do wydania uchwały zmieniającej § 5 zaskarżonej uchwały, nałożony tym przepisem obowiązek ponoszenia opłat obowiązywał. Utrata przez niego mocy nie spowodowała uchylenia tego obowiązku wstecz, a kolejna uchwała ten obowiązek tylko podtrzymała, wprowadzając dodatkowo opłatę dla mieszkańców sołectwa Promnik w wysokości 1500 złotych. Ta zasadnicza różnica między skutkami prawnymi uchylenia aktu prawa miejscowego, a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej powoduje, że nie ma podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe (por. powoływany już wyrok NSA z dnia 27 września 2007r. sygn. akt II OSK 1046/07). W uchwale z dnia 14 września 1994 r. w sprawie K 910/93 (OTK 1994r. cz. I, poz. 7) Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez Sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego. Stanowisko, że uchylenie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności zostało także wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06, wyrok NSA z dnia 3 marca 2009r. sygn. akt II OSK 1459/08, wyrok z dnia 13 września 2006r. sygn. akt II OSK 758/06 ). To stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela.