II SA/Ke 562/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2012r. sprawy ze skargi Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach na uchwałę Rady Powiatu w Staszowie z dnia 9 maja 2012r. nr XXVI/30/12 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Powiatu Staszowskiego na rzecz Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach akt sprawy wynika, że w dniu [...] Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Oddział Regionalny znak [...] działając na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, skierowała do Rady Powiatu wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika z radną Powiatu w S. L. K., zatrudnioną w Biurze Powiatowym ARiMR w S.. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, iż przyczynami rozwiązania stosunku pracy z w/w jest ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych polegające na rażąco niedbałym wykonywaniu pracy w trakcie obsługi wniosku obszarowego, niezgodnie z wewnętrzną procedurą Agencji, a nadto dopuszczenie do zaginięcia wniosków o przyznanie płatności. Prokuratura Rejonowa w S. postawiła L. K. zarzuty działania na szkodę ARiMR. Komisja Rewizyjna Rady Powiatu w S. powyższy wniosek zaopiniowała pozytywnie stwierdzając, że wskazane przez pracodawcę przyczyny nie są związane z wykonywaniem przez radną jej mandatu. W dniu 9 maja 2012 r. Rada Powiatu podjęła uchwałę nr XXVI/30/12 w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną L. K.. W uzasadnieniu uchwały przywołano treść art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada Powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Dalej podniesiono, że projekt uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika z radną Powiatu L. K. zatrudnioną w Biurze Powiatowym ARiMR nie uzyskał wymaganej większości głosów. Uchwała o przeciwstawnej treści taką większość uzyskała. Pismem z dnia 18 maja 2012 r. Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego wezwał Radę Powiatu w S. do usunięcia naruszenia prawa w związku z uchwałą Nr XXVI/30/12 Rady Powiatu z dnia 9 maja 2012 r. podjętą w trybie art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Podniesiono, że powody rozwiązania stosunku pracy z L. K. będącą pracownikiem Biura Powiatowego ARiMR w S. zostały wskazane w piśmie z dnia 5.04.2012r. Nie są one związane z wykonywaniem przez L. K. mandatu radnego, lecz dotyczą ciężkiego naruszenia obowiązków pracowniczych i utraty zaufania. Podkreślono również fakt pozytywnego zaopiniowania wniosku pracodawcy przez Komisję Rewizyjną Rady Powiatu. W odpowiedzi Rada Powiatu w S. w piśmie z dnia 19 czerwca 2012r. podtrzymała stanowisko w przedmiotowej sprawie zawarte w uchwale Nr XXVI/32/12 z dnia 9 maja 2012r. Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Oddziału Regionalnego w dniu 13 lipca 2012 r. złożył skargę na uchwałę Rady Powiatu z dnia 9 maja 20112r. w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną L. K., wnosząc o jej uchylenie, jako niezgodnej z przepisem art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumenty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazał, że kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji. Wadliwa byłaby uchwała, której motywy nie dawałyby się pogodzić z zasadami porządku prawnego, która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane. Nie wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z L. K. naruszyło interes ARiMR, bowiem Rada uniemożliwiła zwolnienie z pracy pracownika, który dopuścił się rażąco niedbałego wykonywania swojej pracy, co dało podstawy Prokuraturze do postawienia jej zarzutów działania na szkodę ARiMR. Nadto uchwała nie zawiera w uzasadnieniu konkretnego wskazania powodów z jakich odmówiono wyrażenia zgody. Taki stan uniemożliwia zweryfikowanie prawidłowości podjęcia uchwały i stanowi podstawę do stwierdzenia, że doszło do nadużycia prawa i naruszenia art. 8 kodeksu pracy, wedle którego nie można czynić ze swego prawa użytku, który byłby sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub zasadami współżycia społecznego. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w S. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie organu zaskarżona uchwała nie została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, dającej podstawę do jej zaskarżenia w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, lecz dotyczy sprawy indywidualnej radnego, która nie jest objęta zakresem administracji publicznej. Podnosząc kolegialny charakter organu, Rada stwierdziła, że wszystkie jej rozstrzygnięcia muszą uzyskać wymaganą przepisami prawa większość głosów. Zaakcentowano również uznanie rady w zakresie wyrażania zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, które ma służyć ochronie radnego w sytuacji, gdy rozwiązanie stosunku pracy miałoby związek z wykonywaniem funkcji radnego. Z uzasadnienia Rady wynika, że większość radnych miała wątpliwości co do związku okoliczności wskazanych we wniosku skarżącego o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika z radną Rady Powiatu w S. L. K. zatrudnioną w Biurze Powiatowym ARiMR w S. z wykonywaniem przez nią funkcji radnej Rady Powiatu w S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Z mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli kontroli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tego aktu albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Na wstępie podnieść należy, że zostały spełnione warunki formalne do wniesienia skargi, gdyż jej złożenie poprzedzone zostało wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które skarżący skierował do Rady Powiatu w S. w dniu 18 maja 2012 r. Następnie po otrzymaniu negatywnej odpowiedzi od organu, w terminie skierował skargę do Sądu. W pierwszej kolejności rozważeniu podlega zarzut najdalej idący, w kwestii dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę Rady Powiatu w S. z dnia 9 maja 2012r. Nr XXVI/30/12, albowiem w razie jego uwzględnienia merytoryczne rozpoznanie skargi byłoby bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu zarzut wskazujący, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu w S. była podjęta w sprawie o charakterze indywidualnym i nie dotyczyła sprawy z zakresu administracji publicznej, co wyłącza taką uchwałę z możliwości jej wniesienia w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, nie zasługuje na uwzględnienie. Z treści art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592), zwanej dalej jako ustawa, wynika, że nadrzędnym celem jaki wprowadza wymieniony wyżej przepis, jest ochrona pracy radnego, nawet jeżeli wiązałaby się z ograniczeniem uprawnień pracodawcy. Przewidziana ochrona nie ogranicza się do bezwzględnego zakazu wyrażania zgody, jeżeli zwolnienie byłoby uzasadnione okolicznościami bezpośrednio związanymi z wykonywaniem mandatu radnego przez pracownika, ale rozciąga się również na wszystkie inne wnioski pracodawców o wyrażenie przez radę powiatu zgody na zwolnienie pracownika. Omawiany przepis normuje więc ochronę stosunku pracy funkcjonariusza publicznego, wybranego w wyborach powszechnych, ze względu na charakter pełnionej przez niego służby, a nie ochronę stosunku pracy pracownika, gdyż ta została uregulowana w kodeksie pracy i jest świadczona przez powołane do tego organy np. Państwową Inspekcję Pracy i sądy powszechne. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie analizowanego unormowania (analogiczne rozwiązanie przewidziano w art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym – Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przyjęło jednoznaczny pogląd, że sprawa wyrażenia zgody przez radę powiatu (gminy) na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jest co prawda sprawą indywidualną, ale z zakresu administracji publicznej. Powyższe stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Jak już wspomniano, podstawę materialnoprawną wydania spornej uchwały stanowił art. 22 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym, rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Analiza treści tego przepisu wskazuje, że wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy lub odmowa jest pozostawiona uznaniu rady powiatu z wyjątkiem sytuacji, gdy rada przyjmie, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez radnego. Wówczas rada powiatu ma obowiązek odmówić wyrażenia zgody. Z powołanego przepisu wynika zatem, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy rada zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, albo wyrazi zgodę, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. W obu tych sytuacjach o motywach, jakimi kierowała się rada, można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu rada udzieliła względnie odmówiła udzielenia takiej zgody. Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2010 r. II OSK 723/10 i w analogicznej sprawie w uzasadnieniu wyroku z 15 grudnia 2005 r., II OSK 1124/05, wyroku z 18 lutego 2009 r., II OSK 1747/08, czy też wyroku z dnia 27 sierpnia 2010 r., II OSK 1074/10, LEX nr 784269, które to stanowisko podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że chociaż art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi powinna kierować się rada powiatu przy podejmowaniu uchwały o wyrażeniu zgody lub odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego, to jednak motywy podjętej uchwały o odmowie lub wyrażeniu zgody powinny być zawarte w jej uzasadnieniu. Obowiązek należytego uzasadnienia podjętej uchwały jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy (analogicznie powiatu) jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2010 r., II OSK 1940/09 oraz wyrok NSA z dnia 4 listopada 2011 r., II OSK 1631/11). Podzielić trzeba pogląd NSA oz. w Krakowie z 6 maja 2003 r. (II SA/Kr 251/03), zgodnie z którym "kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji, tj. wadliwa byłaby taka uchwała, której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane. Odmowa wyrażenia zgody na zwolnienie radnego musi być bezwzględnie podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i są chronione przez porządek prawny". Zgodnie z zasadą związania organów administracyjnych prawem, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP organy administracji publicznej powinny uzasadniać każde rozstrzygnięcie poprzez odwołanie się do prawa, w tym również rozstrzygnięcia uznaniowe, które nie powinny być arbitralne. Uzasadnienie aktu, jakim jest uchwała pozwala na zweryfikowanie jej prawidłowości. Nawet bowiem w sytuacji, gdy rada nie jest zobowiązana do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, możliwy jest zarzut, że jej uchwała odmawiająca takiej zgody stanowi nadużycie prawa i przez to narusza chociażby art. 8 Kodeksu pracy (A. Dral, Szczególna ochrona stosunku pracy radnego, P i Z S 1992 r., z. 7). Nie można też zapominać, że każde ustalenie organu powinno mieć oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, który pozwoli na zweryfikowanie prawidłowości tych ustaleń i samego rozstrzygnięcia. Jest to warunek umożliwiający przeprowadzenie kontroli podjętej uchwały przez organ nadzoru jak i sąd administracyjny. Na gruncie przedmiotowej sprawy Rada Powiatu w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały podniosła, że przedstawiony Radzie projekt uchwały nr 30/12 o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika z radną Rady Powiatu w S. L. K. zatrudnioną w Biurze Powiatowym ARiMR w S. nie uzyskał wymaganej większości głosów. Projekt uchwały nr 31/12 o przeciwstawnej treści taką większość, jak wynika z materiału dowodowego, uzyskał. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest bardzo ogólnikowe, lakoniczne i w ogóle nie pozwala na poznanie rzeczywistych powodów, którymi Rada kierowała się podejmując zaskarżoną uchwałę. W konsekwencji brak uzasadnienia uchwały w konkretnym przypadku jest sprzeczny z zasadą praworządności, ogranicza możliwość stwierdzenia, czy wszystkie ważne kwestie zostały rozważone. Nie jest możliwe dokonanie oceny legalności wydanego aktu, jeśli nie są znane przesłanki podjęcia uchwały o niewyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Nie wiadomo bowiem, jakie zdarzenia spowodowały podjęcie zaskarżonej uchwały na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Uznając zatem, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu w S. została podjęta bez wyjaśnienia kluczowej dla sprawy kwestii powodów rozwiązania z radnym stosunku pracy, a więc z naruszeniem art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, należało stwierdzić jej nieważność w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu zgłoszonego wniosku organ zweryfikuje wyjaśnienia radnej, skonfrontuje je ze stanowiskiem pracodawcy i wyważy czy podstawą chęci rozwiązania stosunku pracy z radną są zdarzenia związane z wykonywaniem przez nią mandatu, a jeżeli nie to czy pracodawca rzeczywiście dysponował uzasadnionymi przesłankami do rozwiązania stosunku pracy, których podstawą nie były zdarzenia związane z wykonywaniem przez radną mandatu. O kosztach postępowania orzeczono w pkt III stosownie do treści art. 200 p.p.s.a. Z mocy art. 152 tejże ustawy Sąd w pkt II orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Oznacza to, iż nie wywołuje ona skutków prawnych od chwili wydania wyroku, mimo iż jest on nieprawomocny.