II SA/Ke 586/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 roku sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce-Zachód w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej w Chęcinach z dnia 26 kwietnia 2002r. nr 25/XXI/02 w przedmiocie zmiany uchwały dotyczącej finansowania lokalnych inicjatyw inwestycyjnych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Uchwałą Nr 25/XXI/02 z dnia 26 kwietnia 2002r. "w sprawie wprowadzenia zmian w uchwale nr 55/XVIII/01 Rady Miejskiej w Chęcinach z dnia 6 grudnia 2001r. dot. finansowania lokalnych inicjatyw inwestycyjnych – obiekty budowlane, urządzenia i sieci kanalizacji sanitarnej", Rada Gminy w Chęcinach, wskazując jako podstawę prawną art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym zmieniła powołaną wyżej uchwałę poprzez nadanie § 5 ust. 2 brzmienia: wysokość udziałów inicjatorów - mieszkańców ustala się na kwotę 2000 zł. Określona wysokość udziałów dotyczy każdego budynku przyłączanego do kanalizacji i obowiązuje przez okres 5 lat, to jest do dnia 31 grudnia 2007r." i jednoczenie pozostawiła bez zmian wszystkie pozostałe postanowienia uchwały z dnia 6 grudnia 2001r. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę Prokurator Prokuratury Rejonowej w Kielcach wniósł o stwierdzenie jej nieważności zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego – art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego bez podstawy prawnej i nałożeniu opłaty w formie daniny publicznej bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że ustalone w zaskarżonej uchwale opłaty miały cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej. Zostały wprowadzane przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i były pobierane w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Opłaty te nie znajdowały podstawy w przepisach obowiązującego prawa w dacie wydania uchwały. Wnoszący skargę podał, że zawarta w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym norma kompetencyjna stwierdza jedynie, iż do zadań rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Skarżący powołał treść art. 84 Konstytucji RP i stwierdził, że skoro zaskarżona uchwała nałożyła na mieszkańców gminy Chęciny obowiązek ponoszenia opłat, pomimo iż żaden przepis ustawowy jej do tego nie upoważnił, uznać ją należy za nieważną. Ponadto Prokurator uznał, że nie ma znaczenia, iż zaskarżona uchwała została uchylona, gdyż na jej podstawie pobierano opłaty za przyłączenie do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Stwierdzenie nieważności uchwały wywoła skutki od chwil jej podjęcia ( ex tunc). W tej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ewentualnie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zarzucił, że zaskarżona uchwała nie posiada samodzielnego bytu prawnego, gdyż jedynie modyfikuje uchwałę pierwotną. Wskazał, że do tut. Sądu została już zaskarżona uchwała nr 55/XVIII/01 z dnia 6 grudnia 2001r., w kształcie obowiązującym po zmianie dokonanej zaskarżoną uchwałą. Tym samym uchwała nr 25/XXI/02 z dnia 26 kwietnia 2002r. jest objęta dwiema skargami (art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Ponadto zarzucił, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą podjętą na posiedzeniu w dniu 26 maja 2010r. Wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały powoduje bezprzedmiotowość skargi. Uchwała będąca przedmiotem skargi nie może być już stosowana do sytuacji z okresu ją poprzedzającego, ponieważ nie istnieją społeczne komitetu budowy, a organ nie może też zobowiązać do ich zawiązania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która - w przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego - sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa – stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności, w związku ze stanowiskiem organu, że skarga winna podlegać odrzuceniu podnieść należy, iż zgodnie z art. art. 58 § 1 pkt. 4 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. W niniejszej sprawie taka sytuacja jednak nie zachodzi. Zauważyć bowiem należy, iż zaskarżona odrębną skargą uchwała z dnia 6 grudnia 2001r. obowiązywała w swojej pierwotnej wersji zanim weszła w życie uchwała zaskarżona w niniejszej sprawie. Tak więc przedmiotem skargi w sprawie II SA/Ke 585/11 jest uchwała w jej pierwotnym brzmieniu, zaś przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uchwała z dnia 26 kwietnia 2002r., wprowadzająca zmianę polegającą na kwotowym obciążeniu mieszkańców z tytułu uczestniczenia przez nich w finansowaniu inwestycji związanych z budową urządzeń i sieci kanalizacji sanitarnej, w miejsce obciążenia określonego w sposób procentowy. Co prawda zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie ma samodzielnego bytu, lecz tym bardziej przemawia to za uznaniem, że wyeliminowanie uchwały z 6 grudnia 2001r. poprzez stwierdzenie jej nieważności pociąga za sobą konieczność wyeliminowania także uchwały zaskarżonej w niniejszej spawie. Samo bowiem stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 6 grudnia 2001r. nie powodowałoby automatycznego stwierdzenia nieważności uchwały będącej przedmiotem tego postępowania. Z kolei odnośnie zarzutu, iż skarga powinna być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. to zauważyć należy, iż okoliczność, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą z dnia 26 maja 2010r. nie ma znaczenia. Czym innym jest bowiem uchylenie uchwały, czy też utrata przez nią mocy w związku z wejściem w życie kolejnej uchwały regulującej tę samą kwestię, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, a czym innym stwierdzenie nieważności uchwały, albowiem różne są przede wszystkim skutki, jakie pociąga za sobą każda z tych instytucji. Mianowicie zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała z dnia 26 kwietnia 2002r., straciła moc z chwilą wejścia w życie uchylającej ją uchwały z dnia 26 maja 2010r. (podkreślić należy, że z uchwały Rady Gminy w Chęcinach nr 415/LXV/10 z dnia 26 maja 2010r. wynika, że uchwała ta uchyla jedynie uchwałę z dnia 6 grudnia 2001r., nr 55/XVIII/01, natomiast nie ma w niej mowy o uchyleniu zaskarżonej uchwały). Tak więc do tego czasu nałożony tym przepisem obowiązek ponoszenia opłat obowiązywał. Utrata przez niego mocy nie spowodowała uchylenia tego obowiązku wstecz. Stwierdzenie nieważności uchwały, czego domaga się Prokurator, powoduje, że od samego początku taka uchwała jako nieważna nie obowiązuje. Tak więc skutki stwierdzenia nieważności (ex tunc) są dużo dalej idące niż skutek będący wynikiem utraty mocy w związku z wejściem kolejnego aktu regulującego tę samą kwestię. Istotą sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli jest legalność, a więc zgodność z prawem aktów, w związku z czym nie może budzić wątpliwości, iż w przypadku badania legalności zaskarżonej uchwały ta zgodność oceniana jest na datę jej podjęcia. W uchwale z dnia 14 września 1994r. w sprawie K 910/93 (OTK 1994r. cz. I, poz. 7) Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez Sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego. Stanowisko, że uchylenie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności zostało także wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06, wyrok NSA z dnia 3 marca 2009r. sygn. akt II OSK 1459/08, wyrok z dnia 27 września 2007r. sygn. akt II OSK 1046/07, wyrok z dnia 13 września 2006r. sygn. akt II OSK 758/06 ). To stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. W podstawie prawnej uchwały z dnia 26 kwietnia 2002r. dotyczącej wprowadzenia zmian w uchwale nr 55/XVIII/01 z dnia 6 grudnia 2001r. w sprawie finansowania lokalnych inicjatyw inwestycyjnych – obiekty budowlane, urządzenia i sieci kanalizacji sanitarnej, Rada Gminy wskazała art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.). Przepis ten stanowi ogólną normę kompetencyjną dla organu uchwałodawczego gminy w zakresie stanowienia prawa w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Artykuł 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia jakiejkolwiek uchwały przez radę gminy. Uzupełnia on jedynie upoważnienie, które musi wynikać z przepisu rangi ustawowej, przy czym upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z ustawy. Ponadto powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Istnienia upoważnienia ustawowego do stanowienia przez jednostkę samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego w żadnym razie nie można domniemywać. Tymczasem jak już wskazano art. 18 u.s.g. nie zawiera takiego upoważnienia. Poza tym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały brak było przepisów, upoważniających radę gminy do obciążania mieszkańców obowiązkiem finansowania budowy obiektów i urządzeń związanych z kanalizacją sanitarną w postaci opłat za podłączenie ich domów do sieci kanalizacyjnej. Mając powyższe na uwadze, skoro więc zaskarżona uchwała została podjęta bez podstawy prawnej, należało stwierdzić jej nieważność, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. natomiast stosownie do art. 152 tej samej ustawy określono, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.