II SA/Ke 590/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2011r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce -Zachód na uchwałę Rady Gminy w Miedzianej Górze z dnia 29 listopada 2001r. nr XXIV/226/2001 w przedmiocie udziału mieszkańców gminy w budowie kanalizacji i oczyszczalni ścieków I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Uchwałą Nr XXIV/226/2001 z dnia 29 listopada 2001 r. w sprawie udziału mieszkańców gminy w budowie kanalizacji i oczyszczalni ścieków na terenie gminy Miedziana Góra, Rada Gminy w Miedzianej Górze, na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 148 § 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych uchwaliła, że budowa kanalizacji i oczyszczalni ścieków na terenie gminy Miedziana Góra będzie realizowana przy współudziale mieszkańców gminy, a udział mieszkańców - zwany wkładem mieszkańców w budowę urządzeń polegać będzie na wnoszeniu sum pieniężnych na konto gminy z przeznaczeniem na realizację inwestycji. Nadto w § 5 wymienionej uchwały ustalono, że minimalny procentowy udział mieszkańców gminy w realizacji inwestycji wynosił będzie: 5 % - w ogólnych kosztach budowy oczyszczalni i 10 % - w ogólnych kosztach budowy kanalizacji. Skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Kielcach wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego – art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego bez podstawy prawnej i nałożeniu opłaty w formie daniny publicznej bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że ustalone w zaskarżonej uchwale opłaty z tytułu budowy kanalizacji i oczyszczalni miały cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej. Zostały wprowadzane przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i były pobierane w związku z samym faktem budowy kanalizacji i oczyszczalni na terenie gminy Miedziana Góra. Opłaty te nie znajdowały podstawy w przepisach obowiązującego prawa w dacie wydania uchwały, a zwłaszcza w tych, które zostały wskazane jako podstawa prawna. Wnoszący skargę podał, że zawarta w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym norma kompetencyjna stwierdza jedynie, iż do zadań rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych mówi o ogłaszaniu i wejściu w życie aktów prawnych i nie stanowi delegacji do stanowienia aktu prawa miejscowego. Skarżący powołał treść art. 84 Konstytucji RP i stwierdził, że skoro zaskarżona uchwała nałożyła na mieszkańców gminy Miedziana Góra obowiązek ponoszenia opłat pomimo, iż żaden przepis ustawowy jej do tego nie upoważnił, uznać ją należy za nieważną. Ponadto Prokurator uznał, że nie ma znaczenia, iż zaskarżona uchwała została uchylona, gdyż na jej podstawie pobierano opłaty stanowiące udział mieszkańców gminy w budowie kanalizacji i oczyszczalni ścieków. Stwierdzenie nieważności uchwały wywoła skutki od chwil jej podjęcia (ex tunc). W tej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą nr XXXIV/290/10 z dnia 24 czerwca 2010 r., a zatem nie funkcjonuje już w obrocie prawnym. Rada podkreśliła, że kto przed uchyleniem uchwały nie uiścił opłaty nie może być zobowiązany do jej uiszczenia po jej uchyleniu. Opłata nie może podlegać przymusowemu ściągnięciu na podstawie zaskarżonej uchwały. Dodała, że uchwała została wydana na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej i nie miała cech aktu prawa miejscowego, lecz była aktem kierownictwa wewnętrznego. Jej celem było ustalenie w sposób urzędowy należności stanowiących ekwiwalent za korzystanie z mienia gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która - w przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego - sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa – stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymagało w pierwszej kolejności ustalenia, czy zaskarżona uchwała Rady Gminy w Miedzianej Górze z dnia 29 listopada 2001 r. jest aktem prawa miejscowego. Przez pojęcie aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Niewątpliwie, niniejsza uchwała zawiera wszystkie elementy prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy Miedziana Góra. Skierowana była bowiem do wszystkich mieszkańców tej gminy, narzucając im współudział w budowie kanalizacji i oczyszczalni ścieków oraz nakładała na bliżej nieokreśloną grupę podmiotów obowiązek ponoszenia opłat z tego tytułu na rzecz Gminy. Przedstawione stanowisko co do zakwalifikowania tego typu uchwał do aktów prawa miejscowego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. m.in. uzasadnienie wyroków: NSA z dnia 27 września 2007 r. w sprawie II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, NSA z dnia 16 lutego 2006 r. w sprawie I OSK 1336/05, Lex nr 194876, WSA w Lublinie z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, LEX nr 475567, WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06). W podstawie prawnej uchwały nr XXIV/226/2001 z dnia 29 listopada 2001 r. w sprawie udziału mieszkańców gminy w budowie kanalizacji i oczyszczalni ścieków na terenie gminy Miedziana Góra, podano art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 1996 r. Nr 13 poz. 74 ze zm.) art. 148 § 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 115 poz. 741 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. nr 62 poz. 718 ze zm.). Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi ogólną normę kompetencyjną dla organu uchwałodawczego gminy w zakresie stanowienia prawa w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Artykuł 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia jakiejkolwiek uchwały przez radę gminy. Uzupełnia jedynie upoważnienie, które musi wynikać z przepisu rangi ustawowej, przy czym upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z ustawy. Ponadto powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Istnienia upoważnienia ustawowego do stanowienia przez jednostkę samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego w żadnym razie nie można domniemywać. Druga powołana w zaskarżonej uchwale podstawa prawna to art. 148 § 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 115 poz. 741 ze zm.) zgodnie z którym na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w gotówce lub w naturze, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Powołanie przepisów dotyczących opłat adiacenckich byłoby prawidłowe, gdyby Rada Gminy w Miedzianej Górze podjęła uchwałę w przedmiocie obowiązku ponoszenia tych właśnie opłat. Jednakże z treści zaskarżonej uchwały nie wynika, aby dotyczyła ona opłat adiacenckich. W szczególności stawki procentowe w niej ustalone nie były związane ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej budową urządzeń infrastruktury technicznej, lecz określały ogólny udziału partycypacji w kosztach wybudowania kanalizacji i oczyszczalni. Ponadto budowa oczyszczalni nie mieści się w definicji urządzeń infrastruktury technicznej, gdyż zgodnie z art. 143 ust. 2 ww. ustawy przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się urządzenie albo modernizację drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z kolei odnośnie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, to należy zgodzić się z autorem skargi, że przepis ten reguluje termin wejścia w życie aktów normatywnych, zawierających przepisy powszechnie obowiązujące i w żadnym razie nie może on stanowić delegacji dla organu uchwałodawczego gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego. Należy ponadto zwrócić uwagę, że wbrew zawartym w odpowiedzi na skargę twierdzeniom Rady, zaskarżona uchwała nie została wydana na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, przez co zbędne jest odnoszenie się do zarzutu, że uchwała ta była aktem kierownictwa wewnętrznego. Ponieważ w przytoczonych wyżej ustawach nie można wskazać żadnego przepisu prawa, który stanowiłby wyraźne upoważnienie dla Rady Gminy w Miedzianej Górze do podjęcia uchwały ustalającej opłaty za udział w kosztach budowy oczyszczalni i kanalizacji, to należało uznać, że została ona wydana bez podstawy prawnej, a zatem zaistniała konieczność stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a. Odnosząc się do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreśla, że uchylenie zaskarżonej uchwały, na mocy uchwały Rady Gminy w Miedzianej Górze nr XXXIV/290/10 z dnia 24 czerwca 2010 r. nie może skutkować odrzuceniem skargi. Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, podjęcie jej w sposób sprzeczny z prawem powoduje konieczność stwierdzenia nieważności takiej uchwały przez sąd administracyjny (art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym). Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), zaś stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nie została w ogóle podjęta. Do dnia 24 czerwca 2010r. tj. do wydania uchwały uchylającej zaskarżoną uchwałę, nałożona tą uchwałą powinność ponoszenia opłat obowiązywała. Utrata przez nią mocy ze skutkiem ex nunc nie spowodowała uchylenia tego obowiązku wstecz. Ta zasadnicza różnica między skutkami prawnymi uchylenia aktu prawa miejscowego, a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej powoduje, że nie ma podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe (por. powoływany już wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07). W uchwale z dnia 14 września 1994 r. w sprawie K 910/93 ( OTK 1994r. cz. I, poz. 7) Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez Sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego. Stanowisko, że uchylenie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności zostało także wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06, wyrok NSA z dnia 3 marca 2009r. sygn. akt II OSK 1459/08, wyrok z dnia 13 września 2006r. sygn. akt II OSK 758/06). To stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, co czyni niezasadnym zarzut sformułowany w odpowiedzi na skargę.