II SA/Ke 615/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2011 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Prokuratury Rejonowej Kielce- Zachód w Kielcach na uchwałę Rady Gminy w Piekoszowie z dnia 26 lutego 2001r. nr II/6/2001 w przedmiocie ustalenia opłaty partycypacyjnej w budowie kolektora sanitarnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Uchwałą Nr II/6/2001 z dnia 26 lutego 2001r. w sprawie ustalenia opłaty partycypacyjnej Rada Gminy w Piekoszowie, na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ustaliła ryczałtową stawkę partycypacji mieszkańców (w ramach świadczeń ludności) w kosztach budowy głównego kolektora sanitarnego oraz przykanalika (bez przyłączy do budynku) w wysokości 1.500 zł (§ 1). Wysokość ryczałtu (od budynku mieszkalnego) odnosiła się do wszystkich właścicieli nieruchomości, którzy mogli się przyłączyć do sieci sanitarnej (§ 2). Brak zgody na partycypację w kosztach budowy sieci równoznaczny był z niemożnością przyłączenia się do niej (§ 3 ). Pismem z dnia 26 kwietnia 2010r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Kielce-Zachód, działając na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wezwał Radę Gminy w Piekoszowie do usunięcia naruszenia prawa wskazując na niezgodność podjętej uchwały z przepisami, polegającą na nałożeniu na mieszkańców w drodze aktu prawa miejscowego opłat stałych bez podstawy prawnej. W odpowiedzi Przewodniczący Rady Gminy w Piekoszowie wskazał, że przedmiotowa uchwała została zmieniona uchwałą Nr XXXIV/339/2005 z dnia 16 listopada 2005r., która wprowadziła dobrowolność opłaty. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na uchwałę z dnia 26 lutego 2001r., Prokurator Prokuratury Rejonowej Kielce-Zachód, domagając się stwierdzenia jej nieważności, zarzucił Radzie Gminy rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego bez podstawy prawnej i nałożeniu opłaty w formie daniny publicznej bez podstawy ustawowej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że określona uchwałą opłata miała charakter obowiązkowy, adresowana była do wszystkich mieszkańców Gminy Piekoszów, którzy zamierzali podłączyć swoje nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Nałożone opłaty miały cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej. Zostały wprowadzone przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i były pobierane w związku z samym faktem budowy sieci i przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. W ocenie Prokuratora opłata ta nie ma podstawy w przepisach obowiązującego prawa w dacie jej wydania, a zwłaszcza w tych, które zostały podane jako podstawa prawna uchwały. Zawarta w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym norma kompetencyjna stwierdza jedynie, że do zadań gminy należy stanowienie w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady. Z kolei w zakresie art. 40 ust. 1 zezwalającego organom gminy na wydawanie aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych, nie mieści się wprowadzanie obligatoryjnych obciążeń finansowych mieszkańców. Autor skargi podniósł również, że podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie do sieci kanalizacyjnej nie zawiera także żaden z przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, zgodnie z którym organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowi generalnego upoważnienia do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym, a chodzi w nim o ustalenie wysokości należności, stanowiących ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń. Pojawienie się przymusu czyni ją daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z ową usługą. Ustawa z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi w art. 15 ust. 2, że osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na własny koszt. Przepis art. 19 ust. 2 pkt 4 tej ustawy upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie warunków przyłączenia do sieci. Nie daje jednakże radzie gminy podstawy do wprowadzenia obowiązku odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Nie można zatem uzależniać przyłączenia do tych sieci od wniesienia stosownej opłaty. Prokurator wskazał, że jedyną prawną możliwością obciążenia właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, jeżeli na skutek budowy wzrosła wartość nieruchomości, jest wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, uregulowanych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. W skardze podkreślono, że zgodnie art. 84 Konstytucji RP obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, może wynikać tylko z ustawy, tymczasem żaden przepis ustawowy nie upoważnił Rady Gminy w Piekoszowie do nakładania obowiązkowych opłat. Fakt zmiany zaskarżonej uchwały inna uchwałą nie stanowi przeszkody do dokonania oceny prawnej uchwały zmienionej, albowiem zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, a stwierdzenie nieważności wywoła skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Piekoszowie uznała ją za bezzasadną. Swoje stanowisko uzasadniła tym, że zaskarżona uchwała nie została uchylona w trybie nadzorczym przez Wojewodę Świętokrzyskiego, a nadto jej treść została zmieniona uchwałą z dnia 16 listopada 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która w przypadku skarg na uchwały podejmowane przez organy samorządu terytorialnego, sprowadza się do oceny, czy dany akt został wydany z naruszeniem obowiązujących przepisów. Zaistnienie takiej sytuacji prowadzi do konieczności stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa, stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). W myśl art. 53 § 3 p.p.s.a. Prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wnieść skargę w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenie stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W okolicznościach niniejszej sprawy nie może budzić wątpliwości, że zaskarżona uchwała stanowiła akt prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała była adresowana do wszystkich mieszkańców gminy Piekoszów, którzy zamierzali przyłączyć swoje nieruchomości do sieci wodociągowej i nakładała na bliżej nieokreśloną grupę podmiotów obowiązek ponoszenia na rzecz Gminy opłat z tego tytułu. W konsekwencji należy uznać, że stosownie do cytowanego na wstępie art. 53 § 3 p.p.s.a wnoszący skargę Prokurator nie był związany żadnym terminem do zaskarżenia tej uchwały. Nie miał on także obowiązku wcześniejszego wzywania Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa, stąd nie mają również do niego zastosowania terminy, o jakich mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Z podniesionych w odpowiedzi na skargę argumentów zdaje się wynikać, iż Rada Gminy nie kwestionuje stawianego jej zarzutu, że zaskarżona uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. Wskazać jednak należy, iż powołane w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisy art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie mogły stanowić podstawy ustalenia w zaskarżonej uchwale opłat za przyłączenie do sieci sanitarnej. Z przepisu art. 18 ust. 1 tej ustawy wynika jedynie, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 40 ust. 1 tej ustawy stanowi z kolei, iż na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Żaden z tych przepisów nie przewiduje dla rady gminy kompetencji w zakresie nakładania na mieszkańców obowiązkowych opłat. Uprawnienia takiego nie przyznają radzie gminy także przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006r. Nr 123, poz. 858 ze zm.). Przepis art. 19 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, zgodnie z którym warunki przyłączenia do sieci określa się w regulaminie, nie daje jednak radzie gminy uprawnienia do wprowadzania obowiązku odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 ustawy zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Spoczywający na gminie obowiązek stworzenia warunków do nieprzerwanych dostaw wody i odprowadzania ścieków gmina realizuje poprzez zakładanie wodociągów i kanalizacji. Dopiero realizację budowy przyłączy do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci (art. 15 ust. 2 ustawy). Wykonanie przyłączy jest zatem jest indywidualną sprawą osoby o to się ubiegającej. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.) przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość wyposażona jest w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Podkreślić zatem należy, iż obowiązujące w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały przepisy nie uprawniały organów gminy do nakładania na mieszkańców obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie się do sieci (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000r. sygn. II SA 2320/00, w uzasadnieniu którego Sąd wskazał, że ani art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ani art. 40 tej samej ustawy, ani też art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej – Dz. U. z 1997r. Nr 9, poz. 43 ze zm., nie zawierają ustawowego upoważnienia dla rady gminy do nakładania takich opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących; takie samo stanowisko zostało zaprezentowane m.in. w uzasadnieniach wyroków NSA z dnia 6 kwietnia 2006r. sygn. II OSK 19/06, z dnia 17 maja 2002r. sygn. I SA 2793/01). Jedynym argumentem, na który powołuje się Rada Gminy i który jej zdaniem przemawia za oddaleniem skargi jest to, że zaskarżona uchwała już nie obowiązuje. W związku z tym jednak należy podnieść, iż czym innym jest uchylenie uchwały, czy też jej zmiana, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, a czym innym stwierdzenie nieważności uchwały, albowiem różne są przede wszystkim skutki, jakie pociąga za sobą każda z tych instytucji. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała z dnia 26 lutego 2001r. została zmieniona uchwałą z dnia 16 listopada 2005r. Zatem do tego czasu uchwała ta obowiązywała, pociągając za sobą skutki w postaci obowiązku ponoszenia przez mieszkańców, którzy mieli zamiar podłączyć swoje nieruchomości do sieci sanitarnej, opłat na rzecz Gminy. Zmiana uchwały nie spowodowała uchylenia tego obowiązku wstecz. Stwierdzenie nieważności uchwały, czego domaga się Prokurator, powoduje, że od samego początku taka uchwała jako nieważna nie obowiązuje. Tak więc skutki stwierdzenia nieważności uchwały od samego początku (ex tunc) są dużo dalej idące niż skutek będący wynikiem utraty mocy w związku z wejściem kolejnego aktu regulującego tę samą kwestię. Istotą sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli jest legalność, a więc zgodność z prawem aktów, w związku z czym nie może budzić wątpliwości, iż w przypadku badania legalności zaskarżonej uchwały ta zgodność oceniana jest na datę jej podjęcia. W uchwale z dnia 14 września 1994r. w sprawie K 910/93 Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez Sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego (OTK 1994r. cz. I, poz. 7). Stanowisko, że uchylenie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności zostało także wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06, wyrok NSA z dnia 3 marca 2009r. sygn. akt II OSK 1459/08, wyrok z dnia 27 września 2007r. sygn. akt II OSK 1046/07, wyrok z dnia 13 września 2006r. sygn. akt II OSK 758/06). Stanowisko powyższe Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Z art. 84 Konstytucji RP wynika, iż obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych może wynikać tylko z ustaw. Skoro zatem zaskarżona uchwała nakładała na mieszkańców obowiązek ponoszenia opłat, pomimo, że żaden ustawowy przepis nie upoważniał Rady Gminy do nałożenia takiego obowiązku, zaskarżona uchwała, jako podjęta bez ustawowego umocowania, jest nieważna, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie w oparciu art. 152 tej samej ustawy Sąd określił, że uchwała ta nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.