II SA/Ke 63/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Agnieszka Banach, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej SKO) utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty [...] znak: [...] z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 5.03.2020 r. (data wpływu) S. C., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...], skierował do ww. organu I instancji wniosek dotyczący zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów, udzielonego stronie decyzją znak: OŚR.6233.5.2014.AP z dnia [...] wraz z jej zmianą z dnia [...]. W toku prowadzonego postępowania, po uzupełnieniu ww. wniosku w dniach 7.04.2020r. oraz 16.04.2020 r., organ wystąpił z wnioskiem do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] oraz Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej w [...] o przeprowadzenie kontroli miejsca magazynowania odpadów, a także o wydanie opinii przez Burmistrza [...]. Po przeprowadzonych kontrolach i wydanych postanowieniach, strona przedłożyła w dniu 9.06.2021 r. opinię w zakresie ochrony przeciwpożarowej, uzupełniając wniosek o dokonanie nieistotnej zmiany do udzielonego pozwolenia, polegającej m.in. na zwiększeniu maksymalnej łącznej masy wszystkich rodzajów magazynowanych odpadów w okresie roku, przekraczającej 3000 Mg. Powyższe uzupełnienie i opinię Starosta [...] uznał za bezzasadne w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, gdyż posiadacz odpadów był już po kontrolach i postanowieniem z dnia 11.06.2021 r. ustanowił dla strony zabezpieczenie roszczeń na podstawie wniosku z dnia 7.04.2020 r. SKO, po rozpatrzeniu zażalenia strony, uchyliło ww. postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 14 ustawy z dnia 20.07.2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 1592 ze zm.), umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów, udzielonego dla strony decyzją z dnia [...] wraz z jej zmianą z dnia [...]. Organ I instancji, po analizie korekty wniosku o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów w zw. z ww. postanowieniem SKO, uznał że nie jest właściwy w niniejszej sprawie i zachodzi konieczność przekazania sprawy według właściwości. Zgodnie bowiem z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 14.12.2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 779 ze zm.), organem właściwym m.in. do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg jest marszałek województwa. W rezultacie dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego naruszałoby właściwość marszałka województwa, a zatem postępowanie to stało się bezprzedmiotowe w całości. W odwołaniu od ww. decyzji strona zakwestionowała umorzenie postępowania, zgadzając się przy tym z ustaloną przez Starostę właściwością Marszałka. Zdaniem odwołującego się przedmiot sprawy nadal jednak istnieje, ale powinien być rozpoznany przez inny organ. Natomiast Starosta, umarzając postępowanie, niejako zamknął sprawę wszczętą wnioskiem strony z marca 2020 r. – co jest niedopuszczalne. SKO, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, stwierdziło że umorzenie postępowania było następstwem ustalenia przez organ, że nie jest on właściwy w sprawie i zachodzi konieczność przekazania sprawy wg. właściwości. W konsekwencji pismem z dnia 2.11.2021 r. organ przekazał sprawę organowi właściwemu, tj. Marszałkowi Województwa [...], zawiadamiając o powyższym strony. SKO, przytaczając art. 65 § 1 K.p.a. i poglądy orzecznictwa, wskazało że dopiero po wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania podanie winno być przekazane organowi właściwemu. Natomiast postępowanie administracyjne prowadzone przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości jest postępowaniem bezprzedmiotowym przed tym organem. Fakt zamieszczenia art. 65 K.p.a. w Rozdziale 1 Działu 11 "Wszczęcie postępowania" przesądza o jego stosowaniu wyłącznie we wstępnej fazie wszczęcia postępowania. Natomiast jeżeli w trakcie prowadzonego postępowania organ stwierdzi swoją niewłaściwość, obowiązany jest zakończyć postępowanie decyzją o umorzeniu postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach strona zarzuciła decyzji SKO naruszenie przepisów postępowania, mające istotny na wynik sprawy, to jest: 1. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 65 § 1 i art. 105 § 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania, która zapadła w związku ze stwierdzeniem, że organ rozpatrujący sprawę (starosta) jest niewłaściwy; okoliczność ta wymagała przekazania sprawy do organu właściwego (art. 65 § 1 K.p.a.) bez konieczności wydawania dodatkowego rozstrzygnięcia, w szczególności umorzenia postępowania; taka sytuacja nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a.; 2. art. 105 § 1 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym przyjęciu, że zmiana właściwości organu w toku postępowania prowadzonego na wniosek strony powoduje bezprzedmiotowość postępowania i stanowi przeszkodę do merytorycznego rozpoznania sprawy, która powinna skutkować jego umorzeniem. W uzasadnieniu skargi, zgadzając się z ustaloną przez Starostę właściwością Marszałka Województwa, wskazano, że w niniejszej sprawie kwestia/moment złożenia wniosku o zmianę decyzji, wszczęcia sprawy i jej rozpatrzenia ma istotne znaczenie z uwagi na brzmienie przepisów zobowiązujących stronę do wystąpienia z wnioskiem o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów w ściśle określonym terminie (do dnia 5.03.2020 r.), pod rygorem wygaśnięcia tej decyzji (art. 14 ust. 4 ww. ustawy nowelizującej z dnia 20.07.2018 r.). Skarżący prowadzi swoją działalność jedynie w zakresie odbioru odpadów na podstawie zamówień publicznych w zakresie zbierania odpadów, a więc opiera się w przeważającej mierze na zezwoleniu na zbieranie odpadów. Utrata tej decyzji – do czego doprowadzi umorzenie postępowania przez organ I instancji – spowoduje brak możliwości uczestniczenia w zamówieniach publicznych, gdzie jednym z głównych warunków uczestnictwa jest właśnie posiadanie zezwolenia na zbieranie odpadów. Utrata decyzji spowoduje także brak możliwości kontynuowania działalności w zakresie zbierania odpadów, które jest nieodzowną częścią działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od mieszkańców (realizowania umów już zawartych z gminami), gdzie odpady często najpierw są zbierane, a potem przekazywane podmiotom zajmującym się recyklingiem/odzyskiem odpadów. Sprawa jest zatem bardzo poważna, gdyż utrata decyzji na zbieranie odpadów będzie wiązać się z koniecznością zakończenia działalności [...]. W omawianym stanie faktycznym należało, zdaniem skarżącego, zastosować wyłącznie art. 65 K.p.a. w drodze analogii. Nie zachodziła bowiem tutaj bezprzedmiotowość sprawy, obligująca organ do umorzenia postępowania. Do ewentualnego umorzenia postępowania mogłoby dojść w sytuacji, gdyby postępowanie zostało wszczęte z urzędu i gdyby od początku prowadzone było przez organ niewłaściwy. Wtedy wszystkie czynności tego organu, od samego początku, byłyby nieważne, a postępowanie nie mogłoby być kontynuowane przez organ właściwy z zastosowaniem trybu z art. 65 K.p.a. (jeśli do przekazania dochodzi w toku postępowania w mocy pozostają wszystkie dotychczasowe czynności przeprowadzone w sprawie). Niniejsza sprawa została wszczęta na wniosek strony, w początkowej fazie postępowanie było prowadzone przez właściwy organ, zatem czynności te powinny pozostać w mocy. Dopiero na skutek zmiany wniosku (przeliczenia mas magazynowanych odpadów) pojawiła się konieczność zmiany organu prowadzącego sprawę. Niezasadnym jest zatem zniweczenie skutków całego postępowania, prowadzonego uprzednio przez organ właściwy, w drodze umorzenia. Stanowisko to zostało wyrażone m.in. w wyrokach: NSA z dnia 6.02.2013 r., II OSK 2519/11, WSA w Warszawie z dnia 7 września 2017 r., V SA/Wa 2705/16. Z kolei M. Romańska (w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 65), powołując się na wyrok NSA z dnia 6.02.2013 r., II OSK 2519/11, podnosi że zmiana właściwości organu w toku prowadzonego postępowania nie powoduje automatycznie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w art. 105 § 1 K.p.a. Tryb z art. 65 § 1 K.p.a. nie jest ograniczony tylko do "początkowej" fazy postępowania, jeszcze przed dokonaniem konkretnych czynności w sprawie przez organ (jak uczyniło to SKO). Organ przekazujący podanie na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. nie wydaje żadnego innego dodatkowego orzeczenia, w szczególności np. o umorzeniu postępowania, ponieważ jest ono nadal prowadzone, tylko przez inny, właściwy organ administracji publicznej. Kwestię zmiany właściwości organu w toku postępowania omawia również w komentarzu do K.p.a. A. Matan (w: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, wyd. III, Warszawa 2010), stwierdzając że można w takiej sytuacji przyjąć, że wystarczającym będzie samo przekazanie sprawy w trybie określonym w art. 65 K.p.a. (podobnie W. Chróścielewski, Glosa do wyroku NSA 20.09.1999 r., II SAB/Ka 13/99, OSP 2000, z. 7-8, poz. 110,1.1). E. Florkiewicz (w: LEX QA1682451) również wskazuje, że w przypadku zmiany właściwości organu w toku postępowania konieczne jest niezwłoczne przekazanie dokumentacji sprawy do organu właściwego (por.: art. 65 § 1 K.p.a. w związku z wyrokiem WSA w Warszawie z 31.08.2017 r., V SA/Wa 2714/16). W takiej sytuacji nie ma podstaw do umorzenia postępowania, bowiem nie jest ono bezprzedmiotowe (tak też P. Ćwiek, w: LEX, QA 1227062). Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., z uwagi na złożony w tym zakresie przez SKO wniosek, o którym został zawiadomiony pełnomocnik skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Niekwestionowanym w niniejszej sprawie był fakt, że w toku postępowania dotyczącego zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów, wszczętego przez Starostę [...]na wniosek strony, doszło do ustalenia, że właściwym rzeczowo w sprawie jest nie Starosta [...], ale Marszałek Województwa [...]. Bezspornym było, że tak ustalona właściwość, wynikająca z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d powołanej wyżej ustawy z dnia 14.12.2012 r. o odpadach, jest prawidłowa. Spornym natomiast była kwestia, czy w takiej sytuacji – poza przekazaniem sprawy w trybie art. 65 § 1 K.p.a. organowi właściwemu – Starosta powinien ponadto umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu słuszne jest stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym wydanie decyzji umarzającej postępowanie w niniejszym przypadku przez Starostę [...]było prawidłowe. Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie oraz piśmiennictwie, zgodnie z którym przepis art. 65 § 1 K.p.a. reguluje wyłącznie ustalenie braku właściwości w fazie wszczęcia postępowania. Świadczy o tym zarówno treść tego przepisu, jak i zamieszczenie go w rozdziale 1 działu II "Wszczęcie postępowania". Natomiast jeżeli w trakcie prowadzonego postępowania organ stwierdzi swoją niewłaściwość, obowiązany jest zakończyć postępowanie decyzją o umorzeniu postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 19.05.2016 r., I SA/Wa 341/16, A. Wróbel [w:] "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", opubl. Lex/el. 2022). NSA w wyroku z 10.02.2009 r., sygn. II OSK 128/08, stwierdził, że jeśli postępowanie administracyjne wywołane podaniem (wnioskiem) zostało wszczęte i pewne czynności zostały w jego ramach przeprowadzone, po czym organ prowadzący postępowanie okazał się niewłaściwy w sprawie, wówczas postępowanie powinno być umorzone, a podanie (wniosek) przekazane właściwemu organowi. Podkreślenia wymaga, że w rozpatrywanym przypadku w uzasadnieniu decyzji umarzającej postępowanie z dnia [...] r. Starosta [...]wprost podniósł, że "dalsze prowadzenie postępowania przez tut. organ naruszałoby właściwości marszałka województwa, w tym przypadku Marszałka Województwa [...], a zatem stało się bezprzedmiotowe w całości" (zaakcentować należy stwierdzenie "przez tut. organ"). Jednocześnie organ I instancji pismem z dnia 2.11.2021 r. przekazał sprawę w trybie art. 65 § 1 K.p.a. Marszałkowi Województwa [...] jako organowi właściwemu, o czym zawiadomił strony, wskazując wprost w uzasadnieniu przyczynę przekazania. Okoliczności te nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że Starosta [...]umorzył jako bezprzedmiotowe wyłącznie postępowanie prowadzone przed tym właśnie organem (jako niewłaściwym), uznając za oczywistą kompetencję do prowadzenia postępowania przez Marszałka Województwa. Wbrew twierdzeniu skarżącego takie rozwiązanie nie niweczy skutku przewidzianego w art. 65 § 2 K.p.a., zgodnie z którym podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Przepis ten dotyczy zarówno terminów o charakterze proceduralnym, jak i materialnoprawnym (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 23 lutego 2021 r., sygn. IV SA/Wa 2015/20). Tym samym nie są zasadne obawy skarżącego związane z ewentualnym niedochowaniem terminu do złożenia wniosku o zmianę zezwolenia w sytuacji gdy organ, przekazując podanie do organu właściwego, jednocześnie umorzył postępowanie. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.