II SA/Ke 655/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.),, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2013 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji z dnia [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania K J od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] stwierdzającej, że dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przyznany decyzją z dnia 9 marca 2011 r. dla K J na dziecko M J, wypłacony za okres od 1 sierpnia do 31 października 2011 r. w wysokości 1.200 zł, jest świadczeniem nienależnie pobranym, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzją z dnia [...] Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie przyznał K J prawo do dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem M J, w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na okres od 10 do 30 marca 2011 r. w wysokości 293,40 zł oraz na okres od 1 kwietnia do 31 października 2011 r. w wysokości 400 zł miesięcznie. W dniu 14 lutego 2013 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie wpłynęło świadectwo pracy K J , z treści którego wynika, że K J była zatrudniona do dnia 31 lipca 2011 r. u pracodawcy, który udzielił jej urlopu wychowawczego. Takie ustalenie spowodowało stwierdzenie przez organ I instancji, że wskazany na wstępie dodatek do zasiłku rodzinnego wypłacony K J, jest świadczeniem nienależnie pobranym. Rozpoznając odwołanie K J SKO zauważyło, że opisana wyżej decyzja Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia [...] zawierała pouczenie o sytuacjach, w których może nastąpić brak prawa do pobierania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki na dzieckiem, a także zobowiązanie strony do niezwłocznego powiadomienia o każdej takiej zmianie. W oparciu o świadectwo pracy z dnia 31 sierpnia 2011 r. organ ustalił również, że K J była zatrudniona w kiosku "Ruch" L. K. w okresie od 15 marca do 31 lipca 2011 r. Stosunek pracy ustał z dniem 31 lipca 2011 r. w związku z zamknięciem działalności i likwidacją firmy. Likwidacja zakładu pracy skarżącej spowodowała również wygaśnięcie stosunku pracy i w konsekwencji również udzielonego jej urlopu wychowawczego, co nastąpiło z dniem 1 sierpnia 2011 r. W związku z tym w ocenie organu skarżąca nie legitymowała się uprawnieniami do otrzymywania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki na dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, wypłaconego za okres od 1 sierpnia do 31 października 2011 r., gdyż prawo do tego dodatku wygasło z dniem 1 sierpnia 2011 r. Powołując się na poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych Kolegium wyraziło pogląd, że świadczeniem nienależnie pobranym jest świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości lub określone działanie. Dlatego istotnego znaczenia nabiera prawidłowe pouczenie osoby otrzymującej świadczenie o sytuacjach, w których nastąpić może brak prawa do jego pobierania. Ponieważ decyzja przyznająca stronie dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki na dzieckiem zawierała takie pouczenie, nie może zdaniem organu być wątpliwości co do świadomości nienależnego pobierania świadczenia przez K J. Skargę od powyższej decyzji do WSA w Kielcach wniosła K J domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo. W uzasadnieniu skargi zarzuciła błędne ustalenie przez organy administracji dotyczące świadomego wprowadzenia organu w błąd w celu wyłudzenia dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki na dzieckiem. Skarżąca wyjaśniła, że o fakcie likwidacji jej zakładu pracy i wynikłego stąd ustania jej stosunku pracy z dniem 31 lipca 2011 r. dowiedziała się dopiero z chwilą otrzymania świadectwa pracy, co nastąpiło w połowie września 2011 r. Na potwierdzenie braku swej wiedzy o ustaniu jej stosunku pracy skarżąca powołała się na fakt nie zarejestrowania się przez nią jako bezrobotna w urzędzie pracy, co w konsekwencji doprowadziło do utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Skarżąca powołała się też na wyjątkowe okoliczności wyłączające możliwość żądania zwrotu pobranego świadczenia, do których jej zdaniem należy brak wiedzy co do nienależności pobranego świadczenia i brak możliwości jej uzyskania nawet przy zachowaniu należytej staranności, a także sytuacja, gdy spełnienie świadczenia czyni zadość zasadom współżycia społecznego. Na koniec skarżąca stwierdziła, że organ wznowił postępowanie w sprawie postanowieniem z dnia [...] i dopiero wtedy powzięła wiadomość o wadach prawnych wypłaconego jej świadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny ważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną decyzji organu I instancji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, były przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 tej ustawy zasiłek rodzinny wypłacany jest osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2, (to jest rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka; opiekunowi faktycznemu dziecka) do ukończenia przez dziecko 18 roku. Stosownie natomiast do art. 8 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych oprócz zasiłku rodzinnego można też otrzymywać dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego (art. 10 ust. 1. ustawy). Uprawnienie do urlopu wychowawczego jest natomiast ściśle powiązane z pozostawaniem pracownika w stosunku pracy. Zgodnie bowiem z art. 186 § 1 K.p. pracownik zatrudniony co najmniej 6 miesięcy ma prawo do urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, a według art. 186¹ § 1 K.p. pracodawca nie może wypowiedzieć ani rozwiązać umowy o pracę w okresie od dnia złożenia przez pracownika wniosku o udzielenie urlopu wychowawczego do dnia zakończenia tego urlopu. Rozwiązanie przez pracodawcę umowy w tym czasie (tj. w czasie urlopu wychowawczego) jest dopuszczalne tylko w razie ogłoszenia upadłości lub likwidacji pracodawcy, a także gdy zachodzą przyczyny uzasadniające rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia z winy pracownika. W myśl art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba, która pobierała nienależne świadczenia rodzinne zobowiązana jest do ich zwrotu. Według natomiast art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który był podstawą decyzji organu I instancji, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się miedzy innymi świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Z treści art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że obowiązek zwrotu został połączony nie z samym tylko pojęciem" nienależnego świadczenia", lecz z zaistnieniem "świadczenia nienależnie pobranego". Wskazane sformułowania nie są pojęciami tożsamymi. W orzecznictwie zwraca się bowiem uwagę na to, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wpłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Przyjmuje się ponadto, że obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2009 r., I OSK 826/09, Lex nr 558234). Faktem jest, że przy składaniu wniosku o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego K J została pouczona o tym, że świadczenie to przysługuje matce lub ojcu uprawnionemu do urlopu wychowawczego jak i o obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenia rodzinne o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych (k. 4 i 5 akt administracyjnych). Jednakże skarżąca mogła się z tego obowiązku wywiązać dopiero wtedy, gdy okoliczność powodująca utratę prawa do świadczenia stała się jej znana. Brak świadomości, że świadczenie od określonego momentu nie przysługuje, wyłącza możliwość uznania wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane. Decydujące w tej mierze znaczenie ma ustalenie, kiedy świadczeniobiorca dowiedział się o okoliczności powodującej utratę uprawnienia do świadczenia rodzinnego. Zgodnie z powszechnie akceptowanym w orzecznictwie sądowym stanowiskiem nie można uznać pobranych świadczeń za nienależne, jeżeli strona przyjmowała je bez świadomości, że się jej nie należały (por. wyrok WSA w Olsztynie, a także przykładowo wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. II SA/Go 645/07, WSA w Łodzi z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. II SA/Łd 1105/07, z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. II SA/Łd 1107/07, z dnia 30 marca 2011 r. sygn. II SA/Łd 220/11, WSA w Bydgoszczy z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. II SA/Bd 1483/10 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że uznanie przez organy orzekające w sprawie, że pobierane przez skarżącą w okresie od dnia 1 sierpnia 2011 r. do dnia 31 października 2011 r. świadczenie w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki na dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, było świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie zostało oparte na wystarczających ustaleniach istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i prawidłowej wykładni obowiązujących przepisów. Organy orzekające w sprawie nie ustaliły bowiem, kiedy skarżąca faktycznie dowiedziała się o tym, że jej zakład pracy, w którym udzielono jej urlopu wychowawczego na córkę M na okres od dnia 10 marca 2011 r. do 9 marca 2014 r. został zlikwidowany i kiedy z powodu tej likwidacji rozwiązano z nią umowę o pracę. Należy bowiem zauważyć, że w związku z pozostawaniem K J na urlopie wychowawczym nie świadczyła ona pracy, w związku z czym nie musiała wiedzieć o likwidacji jej zakładu pracy. Skarżąca przyznała jedynie, że świadectwo pracy, z którego miała dowiedzieć się o likwidacji jej zakładu pracy i ustaniu zatrudnienia, otrzymała w połowie września 2011 r., czego organy nie weryfikowały. Organy nie ustaliły również, czy i kiedy skarżącej została wypowiedziana umowa o pracę w Kiosku "Ruch" L K, co mogło by wskazać na inną datę dowiedzenia się przez skarżącą o rozwiązaniu jej stosunku pracy. Organy nie wyjaśniły też, czy sama świadomość zaistnienia tych dwóch zdarzeń, tj. likwidacji jej zakładu pracy i rozwiązania stosunku pracy z powodu tej likwidacji - była równoznaczna ze świadomością strony, że przestała być osobą uprawnioną do korzystania z urlopu wychowawczego, a w konsekwencji również, że świadczenie rodzinne w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego jest pobierane nienależnie. Organ uznał bowiem błędnie, że przesądzające dla rozstrzygnięcia było stwierdzenie obiektywnego faktu likwidacji zakładu pracy, który udzielił skarżącej urlopu wychowawczego oraz wynikłego z tej likwidacji wygaśnięcia udzielonego K J urlopu wychowawczego, co z kolei powoduje utratę prawa do pobierania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki na dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Organ uznał w ten sposób, że obiektywna nienależność świadczenia rodzinnego jest wystarczającą podstawą do wydania decyzji na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1, podczas gdy przepis ten dotyczy świadczeń rodzinnych nienależnie pobranych, co jak to wyżej wyjaśniono wymaga świadomości strony, że przyjmowane świadczenie było nienależne. Na skutek takiej wadliwej wykładni art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tej rozstrzygającej dla sprawy okoliczności organy nie ustaliły. Tymczasem w postępowaniu administracyjnym, stosownie do uregulowań zawartych w art. 7 i 77 § 1 kpa wydanie decyzji w każdym przypadku powinno być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego istotnego w sprawie. Z zasady prawdy obiektywnej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. W ramach omawianej zasady mieści się wymóg przeprowadzenia przez organ z urzędu dowodów niezbędnych do właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Odnosząc się do argumentacji organu zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że o świadomości strony, że pobrała nienależnie świadczenie rodzinne świadczy pouczenie jej w decyzji z dnia [...] przyznającej przedmiotowy dodatek, należy zauważyć, że takie pouczenie może ewentualnie uzasadnić pogląd, że strona wiedziała o konsekwencjach ustania prawa do urlopu wychowawczego dla możliwości otrzymywania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki na dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego. Takie pouczenie nie pozwalało jednak w żadnym razie na przyjęcie po stronie skarżącej świadomości nienależnego pobrania przedmiotowego świadczenia rodzinnego, w sytuacji gdyby nie miała ona świadomości ustania stosunku pracy, czy też utraty prawa do urlopu wychowawczego. Mając powyższe na uwadze zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 z 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, kierując się zawartą w niniejszym wyroku oceną prawną, organ I instancji powinien ustalić przy wykorzystaniu przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego środków dowodowych, kiedy skarżąca dowiedziała się o tym, że pobrany przez nią za okres od 1 sierpnia do 31 października 2011 r. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki na dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, już jej nie przysługiwał. Organ przeanalizuje w szczególności oświadczenia składane w toku sprawy przez skarżącą (w tym oświadczenie złożone w dniu 13 (lub 18) września 2011 r. wyjaśniając zarazem, w związku z czym takie oświadczenie złożyła) oraz odniesie się do podawanych przez nią w toku sprawy, a także w skardze okoliczności mających uprawdopodabniać brak jej wiedzy na temat ustania jej stosunku pracy, a także utraty prawa do przedmiotowego świadczenia rodzinnego.