II SA/Ke 665/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Korczynie z dnia 16 lutego 2024 r. nr XLVI/330/2024 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Dnia 16 lutego 2024 r. Rada Miejska w Nowym Korczynie, na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1580 ze zm, dalej "u.o.z.") oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej "u.s.g."), po zasięgnięciu opinii Powiatowego Lekarza Weterynarii w Busku - Zdroju, zarządców obwodów łowieckich działających na obszarze gmin, podjęła uchwałę nr XLVI/330/2024 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Nowy Korczyn na rok 2024 - w brzmieniu załącznika do niniejszej uchwały (§ 1 uchwały, zwanego dalej "Programem"). W treści § 5 ust. 6 Programu postanowiono, że właściciel zwierzęcia opłaca lekarzowi weterynarii 50% kosztów zabiegu po jego wykonaniu. W § 12 Programu wskazano, że cyt.: "Środki finansowe na realizację zadań wynikających z programu wydatkowane będą na: 1) usługi weterynaryjne: 12 000 zł zgodnie z zawartą umową, 2) odławianie bezdomnych zwierząt, transport i zapewnienie im miejsca w schronisku: 12 400 zł, 3) środki finansowe na utrzymanie zwierząt odebranych decyzją Burmistrza dla gospodarstwa, które będzie czasowo utrzymywać odebrane zwierzęta: 1 600 zł, 4) środki przeznaczone na kastrację, sterylizację zwierząt, usypianie ślepych miotów 2 000 zł, 5) zakup karmy dla bezdomnych kotów 500 zł, 6) zakup karmy dla bezdomnych psów 500 zł, 7) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem bezdomnych zwierząt 1000 zł". Prokurator Rejonowy w Busku - Zdroju zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach powyższą uchwałę w całości, zarzucając jej istotne naruszenie przepisów prawa, a to: - art. 11 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z., art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej i art. 40 ust. 1 u.s.g. polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej przez nieposiadające upoważnienia ustawowego nałożenie w drodze uchwały, a to w § 5 ust. 6 Programu, obowiązków na właścicieli zwierząt; - art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z. oraz art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez brak uregulowania w treści zaskarżonej uchwały pełnego wskazania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu oraz pełnego sposobu wydatkowania tych środków, polegającego na nieujęciu w finansowaniu Programu kosztów opieki nad wolno żyjącymi kotami, kosztów transportu i utylizacji padliny oraz kosztów poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. W uzasadnieniu skargi Prokurator, odnosząc się do pierwszego zarzutu wskazał, że regulacje aktów prawa miejscowego powinny uzupełniać przepisy powszechnie obowiązującego prawa, a nadto mieścić się w granicach ustawowej delegacji. Wobec tego, zdaniem Prokuratora, organ nie powinien w treści Programu nakładać na właścicieli zwierząt obowiązku w postaci opłacania lekarzowi weterynarii 50% kosztów zabiegu sterylizacji lub kastracji należących do nich zwierząt po jego wykonaniu. Odnośnie do drugiego zarzutu Prokurator podniósł, że zaskarżona uchwała nie uregulowała w sposób całościowy kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w Programie, a tym samym niewłaściwie realizowała delegację ustawową zawartą w art. 11a ust. 5 u.o.z. Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów Prokuratora organ wskazał, że podejmie działania mające na celu wyeliminowanie nieprawidłowości zaskarżonej uchwały. Na rozprawie 20 lutego 2025 r. nikt się nie stawił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 334). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, zob. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jednocześnie przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak każdy akt prawa miejscowego, nie może więc wykraczać poza ustawowo wyznaczoną prawodawcy lokalnemu kompetencję, w tym zwłaszcza ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów. Rada gminy w ramach udzielonej jej delegacji przy tworzeniu aktu prawa miejscowego nie może również wkraczać w materię uregulowaną ustawą. W przeciwnym wypadku uchwała istotnie narusza prawo. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Nowy Korczyn na 2024 rok. Uchwała ta - podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. i art. 11a u.o.z.- rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Cele programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizują obowiązek prawny humanitarnego traktowania zwierząt (art. 4 pkt 2 u.o.z.) oraz zadania gminy związane z wykonaniem tego obowiązku. Zadania te są natomiast skonkretyzowane w treści uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Przedmiotowy program ma moc powszechnie obowiązującą. Adresatami norm ujętych w tej uchwale nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, lecz również przedstawiciele społeczności lokalnej, do których adresowany jest obowiązek humanitarnej ochrony zwierząt. Określenie w uchwale podmiotów realizujących program pozwala mieszkańcom gminy zachować się w sposób w nim przewidziany. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie należy przytoczyć treść art. 11a u.o.z., zgodnie z którym: 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. 3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. 3a. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. 4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. 5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. 6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). 7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. 8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1 - 8 i ust. 5 u.o.z., element fakultatywny określony został w ust. 3, zaś obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 - 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. W ocenie Sądu za zasadny należało uznać zarzut skargi, odnoszący się do naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis ten bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Regulacja powinna ściśle odnosić się do zadań wyszczególnionych w ramach programu, a następnie wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie. Brak regulacji w zakresie wskazania konkretnych kwot na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma istotne znaczenie dla realizacji uchwały. Program powinien rozdzielać środki finansowe na wszystkie zadania objęte programem, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne jego cele. Brak określenia w uchwale wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań oznaczonych w programie prowadzi do tego, że kwestia realizacji poszczególnych zadań programu w istocie zostaje pozostawiona do swobodnej decyzji innym podmiotom/organom niż rada gminy oraz w innym trybie. W takim bowiem wypadku decyzja o realizacji konkretnego zadania pozostaje w gestii organu wykonawczego gminy (por. m.in. wyroki WSA w Poznaniu z 2 marca 2022 r., IV SA/Po 60/22, z 25 lutego 2022 r., IV SA/Po 63/22 i WSA w Olsztynie z 1 marca 2022 r., II SA/Ol 60/22). W rozpatrywanym przypadku rację ma Prokurator, że § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały, odnoszący się do kwestii finansowania Programu, nie pozwala na przyjęcie, że uchwałodawca lokalny w należyty sposób wyczerpał delegację ustawową w powyższym zakresie. W regulacji tej nie wyodrębniono bowiem środków finansowych przeznaczonych na całościową realizację zadań określonych w art. 11a ust. 2 pkt 2 i pkt 5 u.o.z., tj. opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie oraz poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Zauważyć należy, że w § 12 ust. 5 Programu przewidziano środki jedynie na zakup karmy dla bezdomnych kotów, z pominięciem wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na opiekę nad wolno żyjącymi kotami. Prawodawca lokalny dokonał zatem zawężenia realizacji zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. wyłącznie do dokarmiania wolno żyjących kotów, choć niewykluczone, że taka opieka będzie wymagać innych działań niż tylko dokarmianie takich kotów, czemu ustawodawca dał wprost wyraz w tej części przepisu art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., w której wskazał: "(...), w tym ich dokarmianie". Bez wątpienia również środki finansowe przeznaczone na realizację zadania polegającego na poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt, o którym mowa w art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z. oraz sposób wydatkowania tych środków nie zostały wskazane w postanowieniach Programu. Powyższe oznacza, że zaskarżona uchwała nie uregulowała w sposób całościowy kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie, a tym samym niewłaściwie realizuje ona delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 5 u.o.z. W przywołanym przepisie ustawodawca użył sformułowania "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, ze skutkiem ex tunc (wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., II OSK 703/20). Końcowo należy zauważyć, że obligatoryjnym elementem Programu nie jest wskazywanie środków finansowych na pokrycie kosztów transportu i utylizacji padliny, bowiem te jako odpad medyczny w odpowiedni sposób muszą zostać zutylizowane już przez schronisko lub gabinet weterynaryjny. W świetle powyższych rozważań, uchwała istotnie narusza prawo, ponieważ jej regulacje nie wypełniają w sposób całościowy delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 5 u.o.z. Wobec braku określenia - w sposób obejmujący obligatoryjne zapisy u.o.z. o rozdysponowaniu środków pieniężnych na realizację Programu - mających zasadnicze znaczenie dla jego realizacji – zaskarżona uchwała podlegała stwierdzeniu nieważności w całości. Z tych też względów, zważywszy na istotny charakter stwierdzonych naruszeń, brak było podstaw do odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.