II SA/Ke 667/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Miejskiej w Pierzchnicy z dnia 26 lutego 2024 r. nr LV/4/2024 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Dnia 26 lutego 2024 r. Rada Miejska w Pierzchnicy, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej "u.s.g.") oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1580 ze zm, dalej "u.o.z.") po zaopiniowaniu projektu Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pierzchnica na rok 2024 przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Kielcach, organizację społeczną, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt oraz dzierżawców i zarządców obwodów łowieckich działających na terenie Gminy Pierzchnica, podjęła uchwałę nr LV/4/2024 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pierzchnica na rok 2024 - w brzmieniu załącznika nr 1 do uchwały (§ 1 uchwały, zwanego dalej "Programem"). W § 13 Programu wskazano, że cyt.: "1. Na realizację zadań wynikających z Programu gmina przeznacza z budżetu środki w wysokości 120000 zł (słownie: sto dwadzieścia tysięcy złotych 00/100) w tym 5000 zł pochodzi z Fundacji Z. w ramach Akcja Kastracja. 2. Zakłada się wydatkowanie środków finansowych na realizację następujących zadań: 1) Odławianie, transport i zapewnienie miejsca w schronisku dla psów i kotów "O." K. K. w N. - 70000 zł. 2) Całodobowa opieka weterynaryjna w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (gotowość do świadczenia usług 24 godziny na dobę, 7 dni w tygodniu, w tym święta) - 6000 zł. 3) Dofinansowanie 100% Sterylizacja i kastracja oraz trwałego znakowania psów i kotów należących do mieszkańców Gminy Pierzchnica oraz kotów wolnożyjących, zgodnie z zapisami Porozumienia Akcja Kastracja zawartego przez Gminę Pierzchnica z Fundacją Z. - 10000 zł (w tym 5 000 zł pochodzi z darowizny Fundacji ,,Z.). 4) Sterylizacja/kastracja kotów wolnożyjących - 4000 zł. 5) Zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich - 4000 zł. 6) Dokarmianie wolnożyjących kotów - 2000 zł. 7) Pozostałe środki w kwocie 24000 zł będą przeznaczone m.in. na wspieranie akcji adopcyjnych, poszukiwanie domów tymczasowych dla bezdomnych zwierząt, zakup karmy dla bezdomnych zwierząt, domków dla kotów wolnożyjących. 3. Wydatkowanie środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu będzie odbywać się w sposób celowy i oszczędny. Środki wydatkowane po przedłożeniu faktur za wykonane zlecone usługi wraz ze stosownym opisem, zgodnie ze stanem faktycznym. 4. W przypadku zaistnienia nieprzewidzianych zdarzeń losowych stwarzających zagrożenie dla ludzi lub zwierząt dopuszcza się zwiększenie środków finansowych na realizację Programu, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa." Prokurator Rejonowy w Busku - Zdroju zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach powyższą uchwałę w całości, zarzucając jej istotne naruszenie przepisów prawa, a to art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z. oraz art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez brak uregulowania w treści zaskarżonej uchwały pełnego wskazania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu oraz pełnego sposobu wydatkowania tych środków, polegającego na nieujęciu w finansowaniu Programu kosztów wykonywania zabiegów sterylizacji i kastracji innych zwierząt niż psy i koty, kosztów opieki nad wolnożyjącymi kotami oraz kosztów usypiania ślepych miotów, a następnie ich transportu i utylizacji. W uzasadnieniu skargi Prokurator, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, przedstawił argumentację na poparcie postawionego zarzutu, podnosząc w szczególności, że zaskarżona uchwała nie uregulowała w sposób całościowy kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w Programie, a tym samym niewłaściwie realizowała delegację ustawową zawartą z art. 11a ust. 5 u.o.z. Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Wobec zarzutu braku ujęcia w finansowaniu Programu kosztów wykonywania zabiegów sterylizacji i kastracji innych zwierząt niż psy i koty, organ podniósł, że przyjmując, iż zgodnie z art. 4 pkt 16 u.o.z. zwierzętami bezdomnymi mogą być np. chomiki, świnki morskie, papugi czy króliki miniaturki oraz biorąc pod uwagę, że są to zwierzęta typowo klatkowe a nie wychodzące jak psy i koty, więc ryzyko ucieczki takich zwierząt jest znikome. Gmina biorąc pod uwagę dyscyplinę finansową, zajęła stanowisko, że lepiej jest odłowić takie zwierzę i umieścić w schronisku, a następnie znaleźć mu nowy dom niż wprowadzać w Programie zasadę kastracji tego typu zwierząt bezdomnych. Zdaniem organu, ponieważ zjawisko bezdomności zwierząt w gminie dotyczy zwłaszcza psów i kotów przeznaczenie dodatkowych środków finansowych na pokrycie kosztów kastracji zwierząt innych niż psy i koty nie było zasadne. W odniesieniu do zarzutu niewskazania środków finansowych na pokrycie kosztów usypiania ślepych miotów oraz ich transportu i utylizacji, organ wskazał, że zawierają się one w kosztach całodobowej opieki weterynaryjnej oraz umowy z przychodnią weterynaryjną "Z.". Zdaniem organu, zarzut, że gmina nie przeznaczyła w ogóle środków na opiekę nad wolno żyjącymi kotami jest nieuzasadniony, bowiem w § 13 pkt 2 Programu wskazano konkretne środki finansowe zarezerwowane w budżecie gminy na dokarmianie kotów wolno żyjących (2000 zł) oraz ich kastrację (4000 zł). Ponadto wprowadzona w 2024 r. w Programie Zwierzowa Akcja Kastracja dotyczyła zarówno zwierząt właścicielskich, jak i kotów wolno żyjących. Przewidziano w Programie na to zadanie 10000 zł. Ponadto w § 13 ust. 2 pkt 7 Programu zawarto zapis, że pozostałe środki w kwocie 24 000 zł będą przeznaczone między innymi na inne niewymienione w Programie zadania np. wspieranie akcji adopcyjnych, poszukiwanie domów tymczasowych dla bezdomnych zwierząt, zakup karmy, zakup domków dla kotów wolno żyjących. Przewidziano także zwiększenie środków finansowych na realizację programu w przypadku zaistnienia nieprzewidzianych zdarzeń losowych stwarzających zagrożenie dla ludzi lub zwierząt (§ 13 ust. 4 Programu). W ocenie organu, Program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób ich wydatkowania w sposób umożliwiający jego pełną realizację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 334). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, zob. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jednocześnie przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak każdy akt prawa miejscowego, nie może więc wykraczać poza ustawowo wyznaczoną prawodawcy lokalnemu kompetencję, w tym zwłaszcza ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów. Rada gminy w ramach udzielonej jej delegacji przy tworzeniu aktu prawa miejscowego nie może również wkraczać w materię uregulowaną ustawą. W przeciwnym wypadku uchwała istotnie narusza prawo. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w Pierzchnicy z dnia 26 lutego 2024 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pierzchnica na rok 2024. Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 11a u.o.z., rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Cele programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizują obowiązek prawny humanitarnego traktowania zwierząt (art. 4 pkt 2 u.o.z.) oraz zadania gminy związane z wykonaniem tego obowiązku. Zadania te są natomiast skonkretyzowane w treści uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Przedmiotowy program ma moc powszechnie obowiązującą. Adresatami norm ujętych w tej uchwale nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, lecz również przedstawiciele społeczności lokalnej, do których adresowany jest obowiązek humanitarnej ochrony zwierząt. Określenie w uchwale podmiotów realizujących program pozwala mieszkańcom gminy zachować się w sposób w nim przewidziany. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie należy przytoczyć treść art. 11a u.o.z., zgodnie z którym: 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. 3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. 3a. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. 4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. 5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. 6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). 7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. 8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1 - 8 i ust. 5 u.o.z., element fakultatywny określony został w ust. 3, zaś obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 - 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. W ocenie Sądu za zasadny należało uznać zarzut skargi, odnoszący się do naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis ten bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Regulacja powinna ściśle odnosić się do zadań wyszczególnionych w ramach programu, a następnie wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie. Brak regulacji w zakresie wskazania konkretnych kwot na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma istotne znaczenie dla realizacji uchwały. Program powinien rozdzielać środki finansowe na wszystkie zadania objęte programem, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne jego cele. Brak określenia w uchwale wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań oznaczonych w programie prowadzi do tego, że kwestia realizacji poszczególnych zadań programu w istocie zostaje pozostawiona do swobodnej decyzji innym podmiotom/organom niż rada gminy oraz w innym trybie. W takim bowiem wypadku decyzja o realizacji konkretnego zadania pozostaje w gestii organu wykonawczego gminy (por. m.in. wyroki WSA w Poznaniu z 2 marca 2022 r., IV SA/Po 60/22, z 25 lutego 2022 r., IV SA/Po 63/22 i WSA w Olsztynie z 1 marca 2022 r., II SA/Ol 60/22). W rozpatrywanym przypadku rację ma Prokurator, że § 13 ust. 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, odnoszący się do kwestii finansowania Programu, nie pozwala na przyjęcie, że uchwałodawca lokalny w należyty sposób wyczerpał delegację ustawową w powyższym zakresie. W regulacji tej nie wyodrębniono bowiem środków finansowych przeznaczonych na całościową realizację zadań określonych w art. 11a ust. 2 pkt 1 i pkt 3 u.o.z., tj. zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt oraz odławianie bezdomnych zwierząt. Zauważyć należy, że w § 13 ust. 2 pkt 1 Programu przewidziano środki na odławianie, transport i zapewnienie miejsca w schronisku dla psów i kotów, z pominięciem innych zwierząt bezdomnych. Pojęcie zwierząt bezdomnych definiuje art. 4 pkt 16 u.o.z., zgodnie z którym przez zwierzęta bezdomne rozumie się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Zatem do zwierząt bezdomnych z woli ustawodawcy zalicza się zwierzęta domowe, które tradycyjnie przebywają wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (art. 4 pkt 17 u.o.z.). Z definicji powyższej wynika, że do zwierząt tych ustawodawca zalicza również inne zwierzęta domowe niż psy i koty. Zatem ustawa nakazuje, aby zapewnić środki finansowe na odławianie i umieszczanie w schroniskach dla zwierząt również zwierząt bezdomnych, które nie są kotami czy psami. Bez wątpienia również środki finansowe przeznaczone na realizację zadania polegającego na usypianiu ślepych miotów, o którym mowa w art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. oraz sposób wydatkowania tych środków nie zostały wskazane w postanowieniach Programu. Z kolei zadanie określone w art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z., polegające na obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt, zostało zawężone w § 13 ust. 2 pkt 3 i 4 Programu do wydatkowania środków finansowych na sterylizację/kastrację psów i kotów (w tym kotów wolnożyjących). Powyższe oznacza, że zaskarżona uchwała nie uregulowała w sposób całościowy kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie, a tym samym niewłaściwie realizuje ona delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 5 u.o.z. W przywołanym przepisie ustawodawca użył sformułowania "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, ze skutkiem ex tunc (wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., II OSK 703/20). Końcowo należy zauważyć, że rację ma organ, iż obligatoryjnym elementem Programu nie jest wskazywanie środków finansowych na pokrycie kosztów transportu i utylizacji zwłok zwierząt padłych czy pozostałości po zabiegu usypiania ślepych miotów, bowiem te jako odpad medyczny w odpowiedni sposób muszą zostać zutylizowane już przez schronisko lub gabinet weterynaryjny. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.