II SA/Ke 674/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej w Wąchocku z dnia 24 czerwca 2011 r. nr X/51/2011 w przedmiocie ustalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego ds. przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 24 czerwca 2011 r. Rada Miejska w Wąchocku, działając na podstawie art. 18 ust. 1, ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. nr 180 poz. 1493 ze zm.), zwanej dalej u.p.p.r., podjęła uchwałę nr X/51/2011 w sprawie ustalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego ds. przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, co szczegółowo określono w załączniku nr 1. W regulacji § 3 tego aktu wskazano, że przedmiotowa uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Okręgowy w Kielcach, domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu w całości i podnosząc zarzuty istotnego naruszenia prawa, to jest: - art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, art. 42 u.s.g. w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określenie w § 3 uchwały terminu wejścia jej w życie z dniem podjęcia, podczas gdy wskazana uchwała jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie; art. 9b ust. 1 i 2, art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i sformułowanie w § 1 załącznika nr 1 do uchwały celów i zadań Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy przepisy u.p.p.r. nie upoważniają rady gminy do określenia celów i zadań zespołu interdyscyplinarnego, a jedynie do określania trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania; art. 9a ust. 3-5 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 2 ust. 2 i 3 załącznika nr 1 do uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają rady gminy do określania katalogu tych podmiotów, a dodatkowo zmodyfikowanie treści przepisu ustawowego; art. 9a ust. 8 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowo powtórzenie oraz zmodyfikowanie w § 2 ust. 5 załącznika nr 1, stanowiącego że "Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Wąchock a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną do Zespołu" treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 8 u.p.p.r.; art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez sformułowanie w § 2 ust. 8 załącznika nr 1 obowiązku uczestnictwa w posiedzeniach Zespołu w sytuacji, gdy rad gminy została upoważniona wyłącznie do określenia trybu oraz sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, a nadto bez uwzględnienia sytuacji nadzwyczajnych czy losowych; art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez sformułowanie w § 3 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 1 przesłanki materialnej uzasadniających odwołanie członka Zespołu w postaci uzasadnionego podejrzenia o naruszeniu zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania Zespołu w sytuacji, gdy rada gminy została upoważniona wyłącznie do określenia trybu oraz sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego; art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez określenie w § 6 ust. 9 załącznika nr 1, że "szczegółowy zakres prac Zespołu i grup roboczych zostaną określone w regulaminie Zespołu" w sytuacji, gdy zgodnie z treścią art. 9a ust. 15 u.p.p.r. organ powinien w przedmiotowej uchwale określić tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania; art. 9a ust. 10 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 ww. rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie oraz zmodyfikowanie w § 7 ust. 1 załącznika dotyczącego możliwości powoływania przez Zespół grup roboczych treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 10 u.p.p.r.; art. 9b ust. 3 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 ww. rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie oraz zmodyfikowanie w § 7 ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały dot. zadań grup roboczych, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9b ust. 3 u.p.p.r. w sytuacji, gdy organ nie został upoważniona do określania tych zadań, a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania; art. 9a ust. 13 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 ww. rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie oraz modyfikację w § 8 załącznika nr 1, wskazującym że "członkowie Zespołu i grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych", treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 13 u.p.p.r.; art. 9c ust. 3 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 ww. rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 roku w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie oraz modyfikację w § 11 załącznika nr 1 dot. składania przez członków Zespołu oraz grupy roboczej oświadczenia o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań realizowanych w ramach prac zespołu, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9c ust. 3 u.p.p.r. W odpowiedzi na skargę organ uznał skargę za zasadną, wskazał że w dniu 30 czerwca 2020 r. podjęto nową uchwałę nr XX/125/2020 w sprawie ustalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego ds. przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania i wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, albowiem zarówno skarżący jak i organ wyrazili zgodę na taki tryb rozpoznania sprawy (pisma z dnia 24 i 30 lipca 2020 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) i wówczas taką uchwałę (bądź jej część) należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Na wstępie rozważenia wymagał wniosek organu o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, złożony wobec wyeliminowania wskazanych w skardze nieprawidłowości nowopodjętą uchwałą z dnia 30 czerwca 2020 r. nr XX/125/2020 w sprawie ustalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego ds. przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W tym zakresie powołano się na art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że sąd umarza postępowanie, gdy stało się bezprzedmiotowe z przyczyn innych niż wskazane w pkt 1-2, przy czym za taką "inną przyczynę" organ uważa brak obowiązywania zaskarżonej uchwały. Wbrew temu stanowisku, w przekonaniu Sądu, postępowanie sądowoadministracyjne w rozpoznawanej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe. Zakwestionowana uchwała niewątpliwie – przez okres w jakim obowiązywała – wywołała bowiem skutki prawne. Z tego powodu, choć w dacie orzekania przez Sąd uchwała objęta skargą już nie obowiązywała, może być jednak nadal stosowana do zdarzeń prawnych, które zaszły w czasie stosowania jej postanowień. Odnośnie uprawnień sądów do badania aktów nieobowiązujących podobny pogląd, aczkolwiek w odmiennych stanach faktycznych, wyraził Trybunał Konstytucyjny, który już w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994/2/44) zajął stanowisko, że "skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dodatkowo zwraca się uwagę, że skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia są dalej idące, niż uchylenie uchwały - wywierające skutki od daty uchylenia. Dlatego też uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na ten akt, ponieważ – jak już wyżej wskazano – sąd posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta – co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GSK 1571/12; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016 r. o sygn. akt II FSK 355/14, dostępne na www.orzeczenia.nsa gov.pl). Powyższe świadczy o konieczności poddania zaskarżonej uchwały kontroli Sądu, gdyż wydanie wyroku stwierdzającego jej nieważność znosi skutki uchwały od początku jej obowiązywania, dając możliwość weryfikacji czynności opartych na nielegalnym akcie. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że została wydana na podstawie upoważnienia zawartego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r. są aktami prawa miejscowego (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r. o sygn. akt I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2018 r. o sygn. akt IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 marca 2019 r. o sygn. akt III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 września 2019 r. o sygn. akt III SA/Kr 762/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 stycznia 2020 r. o sygn. akt II SA/Ke 1143/19, dostępne j.w.). Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni akceptuje również wyrażony w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2012 r. o sygn. akt I OSK 1922/11, LEX nr 1107468 pogląd, że z uwagi na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. należy stwierdzić, że normy prawne, zawarte w takiej uchwale – będącej podustawowym aktem wykonawczym – mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, o charakterze powszechnym na terenie gminy i wywołujące określone skutki prawne. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że podjęcie przez Radę Miejską w Wąchocku uchwały nr X/51/2011 z dnia 24 czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego ds. przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania należy do aktów prawa miejscowego. Obowiązek ogłaszania tego typu aktów wynika wprost z treści art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r. nr 17, poz. 95 ze zm.), który przewiduje, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 tej ostatniej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych odsyła także art. 42 u.s.g. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie – stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010r. o sygn. I OSK 1213/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2016r. o sygn. akt IV SA/Po 486/16, dostępne j.w.). W kontekście pierwszego z zarzutów Prokuratora i stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę nie budzi wątpliwości Sądu, że zakwestionowana uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W § 3 tego aktu prawa miejscowego określono bowiem, że wchodzi on w życie z dniem podjęcia. Wadliwość tego rodzaju pozwala na uznanie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, skutkującym w całości jej nieważnością. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Ze względu na ustalony brak wymaganej ustawą publikacji, skutkujący koniecznością stwierdzenia nieważności zakwestionowanego aktu prawa miejscowego w całości, za bezprzedmiotowe należało uznać odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi. Merytoryczna ocena pozostałej argumentacji Prokuratora nie ma bowiem wpływu na wynik niniejszej sprawy.