II SA/Ke 690/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sandomierzu na uchwałę Rady Gminy w Dwikozach z dnia 24 października 2003 r. nr IX/43/03 w przedmiocie nadania statutów sołectwom stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 24 października 2003 r. Rada Gminy w Dwikozach, "po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami dwudziestu trzech sołectw gminy polegającej na wyrażeniu opinii w formie przedstawicielskiej poprzez uchwały organów jednostek pomocniczych - sołtysów wsi", podjęła uchwałę nr IX/43/03 o nadaniu statutów następującym sołectwom Gminy Dwikozy: Bożydar, Buczek, Czermin, Dwikozy, Gałkowice, Gierlachów, Góry Wysokie, Kamień Łukowski, Kępa Chwałowska, Kolonia Gałkowice, Mściów, Nowe Kichary, Nowy Garbów, Nowy Kamień, Romanówka, Rzeczyca Mokra, Rzeczyca Sucha, Słupcza, Stare Kichary, Stary Garbów, Szczytniki, Winiary, Winiarki, stanowiące załączniki od Nr 1 do Nr 23 tej uchwały (§ 1). W podstawie prawnej powołano art. 35 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g." oraz ustawę z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.). W § 2 wskazano, że traci moc uchwała Rady Gminy w Dwikozach nr VI/20/90 z dnia 29 października 1990 r. w sprawie zatwierdzenia statutów sołectw oraz uchwała nr VII/39/99 z dnia 30 kwietnia 1999 r. w sprawie zmiany statutu sołectw, w § 3 powierzono wykonanie podjętej uchwały Wójtowi Gminy Dwikozy, w § 4 wskazano, że akt ten podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty publikacji. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Rejonowy w Sandomierzu domaga się stwierdzenia nieważności ww. uchwały, podnosząc zarzuty rażącego naruszenia prawa, a mianowicie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutów sołectw Gminy Dwikozy społecznym konsultacjom z mieszkańcami tych sołectwa w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. W uzasadnieniu podkreślono, że wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. Tymczasem Rada Gminy w Dwikozach, podejmując zaskarżoną uchwałę, nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami i nie wskazała, że taka regulacja została w gminie wprowadzona zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 5 a u.s.g. W odpowiedzi na wezwanie do nadesłania dokumentacji i informacji wskazującej na poddanie projektów statutów sołectw konsultacjom z mieszkańcami, ze wskazaniem zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji i ewentualnie wniesionych uwag i propozycji, organ nadesłał jedynie uchwały sołtysów poszczególnych sołectw o przyjęciu statutu w porozumieniu z radami sołeckimi. Tym samym wymaganych konsultacji nie przeprowadzono, bądź przeprowadzono je w sposób niewystarczający. W odpowiedzi na skargę organ nie ustosunkował się do powyższych zarzutów, przyznając jednak że co prawda projekty statutów zostały poddane dyskusji na zebraniach wiejskich, jednak nie były to konsultacje w rozumieniu art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. Natomiast na najbliższej sesji Rady Gminy zostanie podjęta uchwała dotycząca przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w sprawie statutów sołectw. Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, w związku z wnioskiem skarżącego z dnia 3 sierpnia 2020 r o skierowania sprawy do rozpoznania w tym trybie i brakiem zgłoszenia przez organ (pouczony o treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a.) żądania przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie sołectw wskazanych w zakwestionowanej uchwale). Ze względu na to, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, iż istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwały upłynął rok. Zasadniczy zarzut skargi dotyczy naruszenia przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g,. poprzez niepoddanie projektów statutów sołectw z terenu Gminy Dwikozy – Bożydar, Buczek, Czermin, Dwikozy, Gałkowice, Gierlachów, Góry Wysokie, Kamień Łukowski, Kępa Chwałowska, Kolonia Gałkowice, Mściów, Nowe Kichary, Nowy Garbów, Nowy Kamień, Romanówka, Rzeczyca Mokra, Rzeczyca Sucha, Słupcza, Stare Kichary, Stary Garbów, Szczytniki, Winiary, Winiarki – społecznym konsultacjom z mieszkańcami tych sołectw w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Odnosząc się do powyższej argumentacji należy wskazać, że skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela ugruntowane stanowisko WSA w Kielcach zaprezentowane w m.in. w sprawach zakończonych wyrokami tut. Sądu: z dnia 11 września 2019 r. o sygn. akt II SA/Ke 551/19, z dnia 23 stycznia 2020 r. o sygn. akt II SA/Ke 1077/19, z dnia 6 lutego 2020 r. o sygn. akt II SA/Ke 49/20, z dnia 12 lutego 2020 r. o sygn. akt II SA/Ke 55/20, z dnia 12 sierpnia 2020 r. o sygn. akt II SA/Ke 463/20 (dostępne na www.orzeczenia.nsa gov.pl). W związku z powyższym Sąd zaakceptował i uznał za własne rozważania prawne, jakie legły u podstaw powyższych wyroków. Stosownie do treści art. 35 ust 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej: 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Przepis art. 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy, mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Jednym z przepisów, w którym u.s.g. wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r. o sygn. akt III SA/Kr 288/18, lex nr 2451150 i powołane tam wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r. o sygn. akt II SA/Gd 458/12, WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r. o sygn. akt III SA/Kr 66/13 i NSA z dnia 3 września 2013 r. o sygn. akt II OSK 652/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy, ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Przepisami prawa wymagane jest bowiem najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. także wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r. o sygn. akt III SA/Kr 1322/18, Lex nr 2625329). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2003 r., zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a u.s.g. wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy" (U 10/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 23). W orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r. o sygn. akt II OSK 652/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r. o sygn. akt III SA/Gd 458/12 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r. o sygn. akt III SA/Kr 66/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), odczytuje się art. 35 ust. 1 u.s.g. w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musi stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Przywołane wyżej poglądy orzecznictwa Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości brak spełnienia ustawowego wymogu konsultacji z mieszkańcami sołectw – Bożydar, Buczek, Czermin, Dwikozy, Gałkowice, Gierlachów, Góry Wysokie, Kamień Łukowski, Kępa Chwałowska, Kolonia Gałkowice, Mściów, Nowe Kichary, Nowy Garbów, Nowy Kamień, Romanówka, Rzeczyca Mokra, Rzeczyca Sucha, Słupcza, Stare Kichary, Stary Garbów, Szczytniki, Winiary, Winiarki – których dotyczy zakwestionowany akt. W odpowiedzi na skargę nie wykazano, aby – pomimo zawarcia w zakwestionowanej uchwale zapisu, że została wydana "po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami" – konsultacje w rozumieniu art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5 a ust. 2 u.s.g. rzeczywiście miały miejsce (okoliczność niesporna). Dopiero w o odpowiedzi na skargę organ zobowiązał się do podjęcia uchwały w sprawie konsultacji z mieszkańcami w sprawie statutów sołectw, a zatem w dacie podjęcia zaskarżonego aktu nie obowiązywała w obrocie prawnym uchwała ustalająca zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g. W niniejszej sprawie o braku konsultacji wymaganych w art. 35 ust. 1 u.s.g., przesądza więc niepodjęcie przez Radę Gminy w Dwikozach uprzedniej uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g. Brak takiej uchwały oznacza, że nie ma jakichkolwiek kryteriów prawnych (a powinny one wynikać z takiej właśnie uchwały), wedle których można by stwierdzić, że konsultacje zostały przeprowadzone. Faktyczny sposób przeprowadzenia konsultacji nie może mieć bowiem charakteru dowolnego, a więc uzależnionego od pozaprawnej oceny organu gminy, który w danej sytuacji uznaje, że konsultacje winny przybrać taką, a nie inną formę, w zależności od aktualnego zapotrzebowania. Natomiast zawarte w zaskarżonej uchwale stwierdzenie że została wydana "po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami" nie poddaje się jakiejkolwiek weryfikacji prawnej. Kryteria takiej weryfikacji powinny bowiem zostać określone w uchwale podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g., a w przedmiotowej sprawie – jak wyżej wyjaśniono – na datę podjęcia zaskarżonego aktu nie obowiązywała uchwała ustalająca zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Ponadto, wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu statutu. Chodzi o stworzenie realnych możliwości sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a potem także - rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń przez organ gminy. Spełnienia tych przesłanek organ w niniejszej sprawie nie wykazał. Tymczasem udostępnienie projektów statutów ww. sołectw powinno odbywać się w sposób umożliwiający zapoznanie się z nimi jak najszerszego kręgu osób. W praktyce (choć tryb i zasady przeprowadzania konsultacji społecznych określa uchwała podjęta na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g.) odbywa się to poprzez wywieszenie wymaganych informacji na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, na tablicach ogłoszeń znajdujących się w pobliżu miejsc zamieszkania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, poprzez stronę internetową urzędu, BIP, a także w każdy inny zwyczajowo przyjęty sposób. Chodzi o stworzenie realnych możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a potem także – rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń przez organ gminy. To do organu należy obowiązek wykazania spełnienia wymogu przeprowadzenia konsultacji społecznych. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, str. 116-117; por. też: P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257). Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach ocenił jako zasadny zarzut skargi dotyczący istotnego naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g., stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g.