II SA/Ke 757/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Magdalena Niźnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu zażalenia Z. G., utrzymał w mocy postanowienie Starosty z dnia [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 1 października 2015r., skierowanym do organu I instancji, Z. G. wniósł o aktualizację rejestru gruntów w odniesieniu do działki nr A położonej w obrębie [...] polegającej na zmianie powierzchni tej działki. W odpowiedzi z dnia 2 listopada 2015r. Starosta poinformował wnioskodawcę, że jego żądanie dotyczące aktualizacji rejestru gruntów w odniesieniu do ww. działki było przedmiotem postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia 5 sierpnia 2009r., utrzymaną następnie w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 20 listopada 2009r. Ponadto wyrokiem z dnia 24 lutego 2010r. sygn. akt II SA/Ke 44/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na ostatnią z wymienionych decyzji. Niezależnie od powyższego organ stwierdził, że Z. G. nie jest stroną w niniejszej sprawie. Postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2016r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał za uzasadnione zażalenie Z. G. na niezałatwienie przedmiotowej sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania i wyznaczył Staroście emu dodatkowy termin rozpatrzenia wniosku na dzień 30 maja 2016r. Nie stwierdzono przy tym, aby niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek Z. G. z dnia 1 października 2015r. w sprawie aktualizacji rejestrów gruntów dotyczącej powierzchni działki nr A położonej w obrębie [...]. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Starosta stwierdził, że sprawa przedstawiona we wniosku Z. G. została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną z dnia 5 sierpnia 2009r. W konsekwencji, mając na uwadze zasady związania decyzją ostateczną i trwałości decyzji administracyjnej organ stwierdził, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Z. G., domagając się wprowadzenia żądanej zmiany w rejestrze gruntów i twierdząc, że od dnia 3 kwietnia 1985r. jest samoistnym posiadaczem działki nr A. Organ II instancji, wydając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. opisane na wstępie rozstrzygnięcie, zaznaczył, że przedmiotem żądania Z. G. są grunty oznaczone jako działka nr A położone w obrębie nr [...]. Wnioskodawca nie jest jednak żadną z osób wymienionych w art. 24 ust. 2a pkt 2 oraz art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – w odniesieniu do działki nr A. Właścicielami tych gruntów są bowiem [...] – na podstawie aktu własności ziemi wydanego w dniu 9 października 1976r. przez Naczelnika Gminy [...]. W konsekwencji Z. G. nie ma interesu prawnego legitymującego go do złożenia wniosku o aktualizację ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki nr A i nie jest stroną w niniejszej sprawie. Co prawda w myśl art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także osoby lub inne podmioty, które władają gruntami na zasadach samoistnego posiadania jednak wyłącznie w przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli. Nie dotyczy to jednak gruntów oznaczonych jako działka nr A położonych w obrębie nr 13 [...] – które mają uregulowany tytuł własności. Odnosząc się do twierdzeń Z. G. o tym, że jest samoistnym posiadaczem przedmiotowych gruntów, organ wskazał, że o tym, czy ktoś jest samoistnym posiadaczem decyduje sąd w postępowaniu o zasiedzenie nieruchomości. Ponadto, jak wynika z orzecznictwa zapadłego w odniesieniu do art. 61a § 1 K.p.a., w przedmiotowej sprawie zachodzą również inne uzasadnione przyczyny, z powodu których postępowanie w sprawie z wniosku Z. G. z dnia 1 października 2015r. nie może być wszczęte, gdyż w sprawie tej toczyło się już postępowanie i zapadło rozstrzygnięcie – co słusznie zauważył organ I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł Z. G. zarzucając postanowieniu organu II Instancji: 1. niedostateczne rozpoznanie sprawy i braki w ustaleniach faktycznych będących podstawą jego wydania, 2. naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że nie ma statusu strony w sytuacji gdy jest posiadaczem samoistnym, 3. naruszenie art. 61 § 1 K.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania z urzędu. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że dokładne i poprawne merytorycznie rozpoznanie sprawy jest istotne ze względu na jego interes prawny. Dodał, że nie może korzystać z przedmiotu swojej własności ze względu na niedokładności, bałagan w ewidencji gruntów oraz oczywiste błędy w oznaczeniu powierzchni działek. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organu I instancji były uchylane i sprawa wracała do ponownego rozpoznania. Za każdym razem powodem uchylenia było nienależycie przeprowadzone postępowanie administracyjne w sprawie. Takie postępowanie organów administracyjnych podważa zaufanie obywatela do prawa, a błędne ustalenia i błędna ocena stanu faktycznego sprawy, przy braku całokształtu dowodów oraz przeciąganiu postępowania administracyjnego budzi poważne wątpliwości i stanowi o naruszeniu zasady prawdy obiektywnej i równości stron postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowień organów obu instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zakwestionowanego postanowienia. Na rozprawie sądowej w dniu 23 listopada 2016r. skarżący podniósł, że starosta z urzędu powinien naprawić błędy. Oświadczył, że nie wniósł jeszcze sprawy o zasiedzenie, bo uważa, że najpierw musi sprostować błędną powierzchnię działki w ewidencji gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymujące w mocy postanowienie Starosty w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek Z. G. o aktualizację rejestru gruntów w odniesieniu do działki nr A położonej w obrębie [...] polegającej na zmianie jej powierzchni z dotychczasowej 0,49ha na 0,5812 ha. Spór w sprawie niniejszej sprowadza się więc do oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy, zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia 1 października 2015r. (K-I-3 akt administracyjnych), organy ewidencyjne prawidłowo orzekły o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. z powodu braku legitymacji materialnoprawnej wnioskodawcy. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Podstawę prawną postanowienia kontrolowanego w niniejszym postępowaniu sądowym stanowił art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zaskarżone postanowienie jest zatem rozstrzygnięciem o charakterze procesowym. W orzecznictwie podkreśla się, że postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., ma charakter proceduralny, co oznacza, że organ wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22.02.2012r., sygn. akt II SA/Kr 1356/11, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13.12.2011r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13.08.2014r., sygn. akt IV SA/Po 618/14, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z treści art. 61a § 1 K.p.a. wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza więc badanie istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w kontekście zastosowania art. 61a § 1 K.p.a., przeważa stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. Natomiast w każdym innym przypadku, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości, bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale je kontynuować i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2980/12, z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2945/12, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2872/12, z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11). W niniejszej sprawie skarżący wniósł do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków podanie z żądaniem aktualizacji rejestru gruntów w odniesieniu do działki nr A położonej w obrębie [...] polegającej na zmianie jej powierzchni z dotychczasowej 0,49ha na 0,5812 ha. Stosownie do art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015r. poz. 520 ze zm.), zwanej dalej ustawą, ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości) to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter przedmiotowy lub podmiotowy. W odniesieniu do gruntów informacje o charakterze przedmiotowym dotyczą ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Informacje podmiotowe dotyczą natomiast wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – także innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu lub gospodarowaniu znajdują się nieruchomości. W przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli w ewidencji wykazuje się osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania (ust. 2 pkt 1 lit. a i b). Powyższe informacje zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z bazy danych oraz zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych, zgodnie z art. 24 ust. 1 powoływanej wyżej ustawy. Zgodnie z treścią art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy, informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Z kolei z mocy art. 20 ust. 2b tej ustawy aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców; 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach. Postępowanie ewidencyjne w celu zmiany (aktualizacji) danych ewidencyjnych może być zatem wszczęte na wniosek, ale tylko oznaczonego kręgu osób. Legitymację do złożenia wniosku o aktualizację danych ewidencyjnych posiadają właściciele nieruchomości, a osoby władające gruntami na zasadach samoistnego posiadania jedynie w odniesieniu do gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli. Ponadto zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015r. poz. 542 ze zm.) w ewidencji oprócz danych, o których mowa w § 10, wykazuje się także: 1) dane dotyczące: a) użytkowników wieczystych gruntów, b) jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, c) państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, d) organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, e) użytkowników gruntów państwowych i samorządowych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy stwierdzić, że organy zasadnie stwierdziły, że skarżący nie jest żadną z osób wymienionych w powołanych wyżej przepisach. Otóż, jak wynika z akt sprawy właścicielami nieruchomości oznaczonej nr A położonej w obrębie [...] są [...] na podstawie aktu własności ziemi UG-ON-451-1-1/6/76 wydanego w dniu 9 października 1976r. przez Naczelnika Gminy [...] (K- II- 5 akt administracyjnych). W rejestrze ewidencji gruntów (por. wypis z rejestru ewidencji gruntów z dnia 14 lipca 2016r. K-II-18 akt administracyjnych) małżonkowie [...] figurują jako właściciele działki nr A o pow.0,49 - na podstawie wyżej powołanego aktu własności ziemi. Taka treść danych zawartych w rejestrze ewidencji gruntów i budynków (podmiotowych i przedmiotowych), w powiązaniu z powołanymi wyżej przepisami ustawy i rozporządzenia oznacza, że skarżący nie posiada interesu prawnego legitymującego do złożenia wniosku o aktualizację ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki nr A. Zawarta w przepisie art. 28 k.p.a. ustawowa definicja strony stanowi, że jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem interes prawny lub obowiązek, którego dotyczy postępowanie administracyjne muszą mieć umocowanie w przepisach prawa materialnego o charakterze administracyjno - prawnym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza istnienie obiektywnej, rzeczywistej potrzeby ochrony prawnej, opartej na konkretnym przepisie prawa materialnego i dającej się zaspokoić przez wydanie decyzji czy innego aktu w postępowaniu administracyjnym. Nie kreuje interesu prawnego, a zatem nie czyni stroną w rozumieniu tego przepisu, samo już tylko subiektywne przekonanie danej osoby, że ma interes prawny, jeżeli nie jest to przekonanie oparte na obowiązującym przepisie prawa materialnego. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu ewidencyjnym, musi przekładać się na wynikającą z przepisów prawa materialnego - ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisów wydanych na jej podstawie, możność (uprawnienie) wpływania na treść danych podlegających wpisowi do ewidencji gruntów i budynków (por. uzasadnienie wyroku NSA OZ w Krakowie z dnia 15.02.2005r.sygn.akt. II SA/Kr 3006/02 - niepublikowany). W sprawie niniejszej skarżący nie posiada przymiotu strony postępowania administracyjnego. Jak już wskazano na wstępie, nie jest żadną z osób wymienionych w powołanych wyżej przepisach ustawy i rozporządzenia uprawnionych do złożenia wniosku o aktualizację danych ewidencyjnych. W ewidencji gruntów i budynków i budynków w odniesieniu do działki nr A małżonkowie [...] figurują jako jej właściciele na podstawie aktu własności ziemi, tym samym w sprawie niniejszej nie mógł mieć zastosowania przepis art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy. Końcowo należy wskazać, że żądanie skarżącego dotyczące aktualizacji ewidencji gruntów w odniesieniu do działki nr A polegającej na zmianie powierzchni tej działki było przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 20 listopada 2009r. Wyrokiem z dnia 24 lutego 2010r. w sprawie sygn. akt II SA/Ke 44/10 WSA w Kielcach oddalił skargę Z. G. na powyższą decyzję. Reasumując powyższe, w rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż wniosek został złożony przez osobę nie będącą stroną. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.