II SA/Ke 8/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Gminy Tuczępy z dnia 15 marca 2024 r. nr LXXXVI/526/2024 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy w Tuczępy uchwałą z dnia 15 marca 2024 r. nr LXXXV1/526/2024 na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1580 ze zm.), zwanej dalej "u.o.z.", po zasięgnięciu opinii Powiatowego Lekarza Weterynarii w Busku-Zdroju oraz Kół Łowieckich działających na terenie gminy Tuczępy jako zarządcy i dzierżawcy obwodów łowieckich, przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt z terenu Gminy Tuczępy w 2024 roku, stanowiący załącznik do uchwały. W § 2 ust. 10 pkt 5 uchwalono, że przy sterylizacji/kastracji z dofinansowaniem obowiązkowe jest zaczipowanie psa, który do tej pory nie posiadał czipa - może być sfinansowane przez Gminę Tuczępy. W § 4 uchwalono, że: 1. Środki na realizację zadań wynikających z programu przewidziane są w budżecie gminy Tuczępy na 2024 r. 2. Łączna kwota przewidziana na realizacje zadań wynosi: do 55 000,00 zł (pięćdziesiąt pięć tysięcy złotych) na: - wyłapywanie i odbiór bezdomnych zwierząt: 10 000,00 zł - umieszczenie bezdomnych zwierząt w schronisku: 35 000,00 zł - odbiór i utylizacja padliny: 1000,00 zł - zapewnienie miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich: 500,00 zł - usługi weterynaryjne: 2000,00 zł - zakup karmy oraz potrzebnych materiałów:500,00 z, - dofinansowanie na sterylizacje/ kastracje zgodnie z planem: 5000,00 zł - czipowanie psów i kotów: 1000,00 zł 3. Realizacja zadań na podstawie umów oraz zleceń. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze, Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju zakwestionował powyższą uchwałę w całości i domagając się stwierdzenia jej nieważności podniósł zarzuty istotnego naruszenia prawa w postaci: - art. 11 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z. oraz art. 94 Konstytucji RP oraz § 135 w związku z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej i art. 40 ust. 1 u.s.g. polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez nieposiadające upoważnienia ustawowego nałożenie w drodze uchwały - w zapisie § 2 ust. 10 pkt 5 - obowiązków na właścicieli zwierząt; - art. 11a ust. 5 w związku z ust. 2 u.o.z. oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez brak pełnego wskazania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz pełnego sposobu wydatkowania tych środków, polegającego na braku zabezpieczenia środków finansowych na zabiegi usypiania ślepych miotów, pokrycie kosztów opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, koszty całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt i koszty poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. W uzasadnieniu skargi podano, że zaskarżona uchwała w sposób nieuprawniony nakłada w treści § 2 ust. 10 pkt 5 programu obowiązki dotyczące właścicieli zwierząt w zakresie konieczności wyrażenia zgody na zaczipowanie zwierzęcia przy wykonaniu zabiegu jego sterylizacji lub kastracji. Do nałożenia takich zobowiązań dla mieszkańców, w treści aktu prawa miejscowego, rada nie posiadała upoważnienia ustawowego. Zapisy takie uznać należało zatem za sprzeczne z zasadami legislacji oraz wykraczające poza ustawowe upoważnienie. Dalej wnoszący skargę zarzucił, że środki finansowe wskazane przez organ stanowiący Gminy nie odzwierciedlają wszystkich celów programu. Gmina Tuczępy nie przeznaczyła bowiem w zaskarżonej uchwale środków na następujące cele: usypiania ślepych miotów, opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, całodobowa opieka weterynaryjna w przepadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt oraz poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Wydatkowanie środków na wyżej wymienione cele nie zostało właściwie zaplanowane i brak jest odzwierciedlenia ich realizacji w budżecie na rok 2024. Wobec powyższego uznać trzeba, że uchwalone finansowanie skarżonej uchwały nie pozwala na realizację wszystkich niezbędnych ustawowo celów programu. Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwala pozostaje w oczywistej i bezpośredniej sprzeczności z określonymi przepisami prawa, co wynika wprost z ich treści i przez to narusza prawo w stopniu istotnym, a także zawiera istotne braki, a to powoduje konieczność kwestionowania całego aktu prawa miejscowego, w szczególności mając na uwadze, że nie ustanowiono zapisów dotyczących wszystkich koniecznych wydatków, co czyni uchwałę w tym zakresie niewykonalną, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że obowiązek czipowania dotyczy wyłącznie psów i tylko w przypadku, gdy właściciel zdecyduje się na skorzystanie z dofinasowania przy zabiegu sterylizacji/kastracji. Obowiązek czipowania połączony w pewnym sensie z dofinansowaniem do tych zabiegów jest formą zapobiegania bezdomności na terenie Gminy. Organ także stwierdził, że cele w postaci: - usypiania ślepych miotów i całodobowej opieki weterynaryjnej - zostały ujęte w punkcie pod nazwą - usługi weterynaryjne, - opieki nad wolno żyjącymi kotami w tym ich dokarmianie - zostały ujęte w punkcie pod nazwą - zakup karmy oraz potrzebnych materiałów, - poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt z reguły nie generuje żadnych kosztów - pracownik merytoryczny wykonuje to w ramach swoich obowiązków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. W myśl z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyroki NSA z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97 i WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakres upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Podstawą materialnoprawną podjęcia uchwały były w niniejszym przypadku przepisy zawarte w art. 11a u.o.z., zgodnie z którymi: 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. 3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. 3a. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. 4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. 5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. 6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). 7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. 8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 i ust. 5 ustawy, fakultatywne w ust. 3 i ust. 3a, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 - 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Uchwalając program rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Za zasadny należało uznać zarzut skargi odnoszący się do naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis ten bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Regulacja powinna ściśle odnosić się do zadań wyszczególnionych w ramach programu, a następnie wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie. Powyższy brak stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma istotne znaczenie dla realizacji uchwały. Program powinien rozdzielać środki finansowe na wszystkie zadania objęte programem, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne jego cele. Brak określenia w uchwale wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań oznaczonych w programie prowadzi do tego, że kwestia realizacji poszczególnych zadań programu w istocie zostaje pozostawiona do swobodnej decyzji innym podmiotom/organom niż rada gminy oraz w innym trybie. W takim bowiem wypadku decyzja o realizacji konkretnego zadania pozostaje w gestii organu wykonawczego gminy (por. m.in. wyroki WSA w Poznaniu z 2 marca 2022 r., IV SA/Po 60/22, z 25 lutego 2022 r., IV SA/Po 63/22 i WSA w Olsztynie z 1 marca 2022 r., II SA/Ol 60/22). W rozpatrywanym przypadku rację ma skarżący, że § 4 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, odnoszący się do kwestii finansowania programu, nie pozwala na przyjęcie, że uchwałodawca lokalny w należyty sposób wyczerpał delegację ustawową w powyższym zakresie. W regulacji tej nie wyodrębniono bowiem środków na zadanie: usypiania ślepych miotów, opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Wskazane wyżej niewypełnienie delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 5 u.o.z., stanowi naruszenie tej normy i prowadzić musi do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. W wyroku z 29 lipca 2020, II OSK 336/20 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu, czyli wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposobu wydatkowania tych środków. NSA podkreślił, że jest to norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości. Nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że obligatoryjne, ustawowe zadania z art. 11a ust. 2 pkt 6 i 8 u.o.z, tj. usypianie ślepych miotów i zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt zostało ujęte w punkcie - usługi weterynaryjnej, a zadanie z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z, tj. opieka nad wolno żyjącymi kotami w tym ich dokarmianie w punkcie - zakup karmy oraz potrzebnych materiałów. Zdaniem Sądu posłużenie się określeniem "usługi weterynaryjne", bez wskazania, o jakie konkretnie usługi chodzi, jest zbyt ogólne. Zauważyć należy, że usługi weterynaryjne mogą być wykonywane nie tylko przy zadaniu dotyczącym usypiania ślepych miotów, ale także na rzecz zwierząt, które ucierpiały w przypadku zdarzeń drogowych. Zbiorcze przeznaczenie jednej kwoty - tak jak miało to miejsce w zaskarżonej uchwale - na dwa niezależne od siebie zadania, może doprowadzić do tego, że któreś z nich nie zostanie zrealizowane w żadnym stopniu, bo wszystkie zaplanowane środki zostaną przeznaczone na realizację jednego z tych zadań, według wyboru dysponenta tych środków. Jak już wyżej wspomniano, prawidłowa realizacja programu wymaga określenia w sposób konkretny podziału środków przeznaczonych na sfinansowanie wszystkich działań objętych programem bez pozostawienia dowolności w dysponowaniu tymi środkami organom wykonawczym gminy i bez pozostawienia części zadań bez źródła finansowania. Z kolei odnośnie zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. stwierdzić należy, że dokarmianie wolno żyjących kotów jest tylko jednym z jego elementów. Poza dokarmianiem opieka nad tymi zwierzętami może bowiem dotyczyć również zapewnienie schronienia, dostępu do wody oraz podstawowej opieki weterynaryjnej. Tak więc nie można uznać za trafny poglądu organu, że zapewnienie środków finansowych na "zakup karmy oraz potrzebnych materiałów" jest wyczerpujące dla realizacji powyższego celu programu. W ocenie Sądu niezasadne są pozostałe zarzuty podniesione w skardze, co jednak nie zmienia faktu, że – z uwagi na powyższe – zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, że w programie nie ujęto kosztów poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt jest zadaniem obligatoryjnym, o jakim mowa w art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z. Sposób realizacji tego zadania uregulowany został w § 2 ust. 5 pkt a załącznika do uchwały, z którego wynika, że poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Tuczępy będzie realizowane przez schronisko dla bezdomnych zwierząt oraz za pośrednictwem Wójta Gminy Tuczępy poprzez umieszczenie ogłoszeń o możliwości adopcji na stronie internetowej tego Urzędu oraz profilu społecznościowym. Działania mające na celu poszukiwanie nowych właścicieli dla zwierząt prowadzone są w Internecie za pośrednictwem strony internetowej Gminy Tuczępy, oraz za pośrednictwem mediów społecznościowych Gminy Tuczępy. Gmina nie ponosi więc innych i dodatkowych wydatków na realizację tego zadania, niż ponoszone na realizację innych zdań gminy. Ponadto działania mające na celu poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt prowadzi podmiot prowadzący schronisko dla zwierząt, w ramach zadania polegającego na umieszczeniu zwierząt bezdomnych w schronisku, na które przeznaczono środki w § 4 ust. 2 tiret 2 załącznika do uchwały. W ocenie Sądu, to Gmina określa sposób realizacji poszczególnych zadań wymienionych w art. 11 ust. 2 u.o.z. Ustawodawca nie wskazuje bowiem konkretnych form czy rodzaju działań służących wykonaniu zadań programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W tym przypadku Gmina zdecydowała, że poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt będzie prowadzone poprzez ogłoszenia umieszczone w Internecie. Ta forma komunikacji społecznej jest obecnie powszechnie akceptowana, a zamieszczanie tego rodzaju ogłoszeń dotyczących adopcji zwierząt przebywających w schronisku nie generuje dodatkowych kosztów. Nie było zatem konieczności przeznaczania środków finansowych na ten cel i Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie naruszenia art. 11a ust. 5 ustawy. Nietrafny okazał się także zarzut dotyczący przekroczenia delegacji ustawowej poprzez nałożenie w § 2 ust. 10 pkt 5 załącznika do uchwały obowiązku na właścicieli zwierząt. W zapisie tym uchwalono, że przy sterylizacji/kastracji z dofinansowaniem obowiązkowe jest zaczipowanie psa, który do tej pory nie posiadał czipa - może być sfinansowane przez Gminę Tuczępy. Zauważyć należy, że ustawa o ochronie zwierząt nakłada obowiązek określenia w programie wymogu obligatoryjnej sterylizacji bądź kastracji zwierząt bezdomnych w schroniskach dla zwierząt, natomiast brak jest przepisu regulującego zasady zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt mających właścicieli. Jedynie w art. 11a ust. 3a u.o.z. określono, że program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. Z takiego zapisu wynika, że kwestia kastracji bądź sterylizacji zwierząt posiadających właścicieli nie mieści się w obligatoryjnych zadaniach gminy, co wynika też a contrario z treści art. 11a ust. 2 u.o.z. Ponadto z zapisów § 2 ust. 10 zaskarżonego programu wynika, że to właściciel chcący poddać zabiegowi sterylizacji lub kastracji własne zwierzę, zgłasza je do lekarza weterynarii, z którym gmina ma podpisaną umowę na wykonanie tego zadania oraz wypełnia wniosek, którego wzór stanowi załącznik do programu. Z zaskarżonego zapisu wynika natomiast, że wnoszący o wykonanie takiego zabiegu wyraża zgodę na zaczipowanie psa, a koszt tej czynności zaczipowania ponosi gmina. Przytoczone przepisy wskazują, że zaskarżony zapis § 2 ust. 10 pkt 5 w istocie nie nakłada na właścicieli zwierząt obowiązku niemającego oparcia w delegacji ustawowej, ale określa zasady, na jakich Gmina Tuczępy dofinansowuje właścicielom zwierząt zabiegi, których wykonywanie, a w związku z tym i ich finansowanie, czy dofinansowanie – nie jest dla gminy obligatoryjne. Skoro Gmina Tuczępy ponad swoje ustawowe obowiązki zdecydowała się na uchwalenie i realizację planu sterylizacji lub kastracji zwierząt mających właścicieli, to mogła też określić warunki (w niniejszym przypadku obowiązek zaczipowania psów) korzystania z zabiegów udostępnianych w ramach takiego programu. Przewidziana w przytoczonych wyżej przepisach konieczność wyrażenia przez właściciela psa woli wykonania zabiegu sterylizacji czy kastracji w stosunku do jego psa oznacza, że zaskarżony program realizuje wymóg pełnego poszanowania praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3a ustawy). Dlatego omawiany zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.