II SA/Ke 803/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2014r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 14 sierpnia 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem nr [...] z dnia 14 sierpnia 2014r. Komendant Wojewódzki Policji po rozpatrzeniu zażalenia M. M. od postanowienia Komendanta Powiatowego Policji nr [...] z dnia 7 lipca 2014r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie zmiany rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji nr 89 z dnia 30 marca 2007r. dotyczącego powierzenia obowiązków, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że M. M. we wniosku z dnia 23 czerwca 2014r. skierowanym do Komendanta Powiatowego Policji domagał się zmiany rozstrzygnięcia rozkazu personalnego tego organu nr 89 z dnia 29 marca 2007r. o powierzeniu policjantowi na okres od dnia 1 kwietnia 2007r. do dnia 30 czerwca 2007r. pełnienia obowiązków służbowych na stanowisku – zastępcy dyżurnego Zespołu Dyżurnych Sekcji Prewencji na rozkaz personalny o mianowaniu policjanta na stanowisko zastępcy Dyżurnego Komendy Powiatowej Policji . Komendant Wojewódzki Policji podzielił ustalenia faktyczne i dokonaną przez organ I instancji ocenę prawną rozstrzygnięcia, stwierdzając, że opisany rozkaz personalny z dnia 30.03.2007r. (a nie jak wskazywał wnioskodawca z dnia 29.03.2007r.) w przedmiocie powierzenia obowiązków, nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Z tego względu w odniesieniu do wskazanego rozkazu nie może toczyć się postępowanie w trybie przepisów art. 154 lub 155 k.p.a. Zdaniem organu postępowanie administracyjne może dotyczyć jedynie decyzji lub postanowień, innych aktów określonych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a do takich kategorii nie zalicza się rozkaz personalny nr 89 z dnia 30 marca 2007r. Rozkaz ten nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, nie przysługuje od niego środek odwoławczy. Organ odwoławczy stwierdził, że rozkaz personalny o powierzeniu obowiązków służbowych jest jedynie aktem władczym o charakterze wewnętrznym, który wynika z podległości służbowej. Powierzenie obowiązków służbowych należy do sfery uznania właściwego przełożonego. Dodatkowo w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia podniesiono, że M. M. od dnia 20 lutego 2009r. nie pozostaje w czynnej służbie w Policji, zatem zmiana rozkazu personalnego wydana na podstawie art. 37 ustawy o Policji, która kształtuje prawa i obowiązki policjanta w służbie czynnej tj. na przyszłość, jest niemożliwa. Przytaczając brzmienie art. 61a § 1 k.p.a. Komendant Wojewódzki Policji uznał, że organ I instancji zasadnie przyjął za oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej zgłoszone żądanie. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. M. domagał się jego uchylenia jak również utrzymanego nim w mocy postanowienia organu i instancji. Skarżący zarzucił podjętemu rozstrzygnięciu naruszenie zasady dwuinstancyjności poprzez oparcie wyłącznie na czynnościach dowodowych dokonanych przez I instancję, jednostronną i stronniczą ocenę zebranych dowodów. Ponadto zarzucił naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez pominięcie pełnego materiału dowodowego ustalonego na podstawie pełnych i kompletnych akt dotyczących faktycznego przebiegu służby czynnej w policji. Zdaniem skarżącego, w przepisach rozporządzenia w sprawie przebiegu służby wprost określono czynność powierzenia równorzędnie z czynnościami rozstrzyganymi decyzjami administracyjnymi jak mianowanie, czy też zwolnienie ze służby czynnej w Policji. Ponadto za czynność w zakresie podległości służbowej można uznać czynność jednorazową i wpadkową, a nie "ciągłą i wręcz bezterminową, zmieniającą całkowicie zakres praw i uprawnień, przebieg służby, jej pory, podległość służbową, jak i kształtującą wprost określone dla faktycznie zajmowanego stanowiska należności uposażeniowe, zastrzeżone dla formy decyzji administracyjnej." Twierdzenia organu, że rozkaz personalny nr 89 KPP nie jest decyzją administracyjną i nie należy do kategorii aktów określonych w art. 3 p.p.s.a. skarżący uznał za wadliwe. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany rozkazu personalnego nr 89 z dnia 30 marca 2007r. dotyczącego powierzenia policjantowi na okres od dnia 1 kwietnia 2007r. do dnia 30 czerwca 2007r. pełnienia obowiązków służbowych na stanowisku – zastępcy dyżurnego Zespołu Dyżurnych Sekcji Prewencji na rozkaz personalny o mianowaniu policjanta na stanowisko zastępcy Dyżurnego Komendy Powiatowej Policji . Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi, że w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że powołany wyżej przepis, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18) pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego, tj. jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej (por. Andrzej Wróbel [w:] Komentarz aktualizowany do art. 61a LEX; por. również wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. II SA/Ol 893/11; w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. III SA/Gd 464/11; w Krakowie z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. II SA/Kr 1356/11, w Warszawie z 6 marca 2012 r., sygn. VII SA/Wa 2356/11; w Łodzi z 13 marca 2012 r., sygn. II SA/Łd 46/12). Ustawodawca przewidział w art. 61a § 1 k.p.a. dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą i niezależną przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę materiał dowodowy oraz treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, za prawidłowe należy uznać stanowisko organu, że wystąpiła druga z wymienionych przesłanek. W doktrynie pod pojęciem "innych uzasadnionych przyczyn" wymienia się takie okoliczności jak: cywilny charakter sprawy, gdy uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wśród ww. przyczyn wskazuje się również takie sytuacje, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie, bądź gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. II SA/Gl 1070/13, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011r. sygn. II SA/Ol 893/11). W rozpoznawanej sprawie zaistniała jedna z wyżej wskazanych okoliczności, stanowiąca w sposób oczywisty przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego zgodnie z art. 1 normuje postępowanie: 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych; 2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1. O tym, czy dana sprawa ma charakter administracyjny nie decyduje prawna forma działania organu lecz umocowanie organu do prowadzenia postępowania administracyjnego wynikające z przepisów prawa materialnego. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że rozkaz personalny, którego dotyczy żądanie zmiany był wydany w trybie art. 37 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r., nr 287, poz. 1687 ze zm.), zgodnie z którym policjantowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy; w takim przypadku uposażenie policjanta nie może być obniżone. Stosownie do treści § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U Nr 151, poz. 1261), nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego następuje przez wydanie rozkazu personalnego odpowiednio o mianowaniu, wyznaczeniu lub powołaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu, zwolnieniu lub odwołaniu z tego stanowiska albo o zwolnieniu ze służby. W ust. 2 § 18 określono, że do postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego, o których mowa w ust. 1, w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze treść przytoczonych unormowań uznać należy, że rozkaz personalny o powierzeniu policjantowi obowiązków służbowych na innych stanowisku nie jest objęty zakresem rozstrzygnięć, do których znajdują zastosowanie w sprawach nieuregulowanych rozporządzeniem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Taki stan zaś oznacza, że w odniesieniu do rozkazu personalnego w przedmiocie wyżej wskazanym nie jest możliwe prowadzenie postępowania administracyjnego w trybach nadzwyczajnych takich jak: uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji celem weryfikacji takiego rozkazu. Za przyjęciem stanowiska, że powierzenie policjantowi obowiązków służbowych na innym stanowisku, nie jest sprawą administracyjną przemawiają także inne względy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że powierzenie obowiązków na danym stanowisku i zwolnienie policjanta z tych obowiązków jest aktem władczym przełożonego właściwego w sprawach osobowych, który jest wydawany po uwzględnieniu bieżących potrzeb służbowych. Jest to więc akt o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej. Przełożony ma prawo kształtowania polityki kadrowej zapewniającej w jego ocenie najskuteczniejszą realizację przypisanych mu przez ustawodawcę zadań. Stąd też powierzenie policjantowi obowiązków służbowych na innym stanowisku na podstawie art. 37 ustawy o Policji jest sprawą osobową, zależną od uznania organu. Skoro z powołanego przepisu nie wynika w żadnym zakresie obowiązek wydania rozkazu personalnego o powierzeniu policjantowi konkretnych obowiązków, to podobnie organ nie ma obowiązku dokonania jego zmiany, zgodnie z żądaniem skarżącego. Uprawnione jest zatem stwierdzenie, że w odniesieniu do zależności zachodzących pomiędzy przełożonym a podwładnym w ramach wykonywania obowiązków służbowych, nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Podsumowując, rozkaz personalny o powierzeniu policjantowi obowiązków służbowych na innym stanowisku nie dotyczy sprawy administracyjnej, której załatwienie wymaga wydania decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy, samo wydanie rozkazu personalnego o powierzeniu policjantowi obowiązków nie uprawnia policjanta do żądania jego zmiany w trybie przepisów art. 154 lub 155 k.p.a. W konsekwencji ustalenia, że rozkaz personalny wydany na podstawie art. 37 ustawy o Policji nie ma charakteru sprawy administracyjnej, Komendant Powiatowy Policji zasadnie, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany rozkazu personalnego tego organu nr 89 z dnia 30 marca 2007r. Trafnie zatem Komendant Wojewódzki Policji, rozpatrując wniesione zażalenie, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.