II SA/Ke 861/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 27 listopada 2003r. nr XX/338/2003 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych w Kielcach I. stwierdza nieważność § 7 ust. 1 pkt 2 i § 7 ust. 8 pkt 2 załącznika numer 3 zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części opisanej w punkcie I nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Rada Miejska w Kielcach podjęła w dniu 27 listopada 2003r. uchwałę nr XX/338/2003 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych w Kielcach (Dz. Urz. Woj. Święt. z 2011r. nr 317, poz. 3870). W podstawie prawnej powołano m. in. art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art.13b ust. 1 – 4, 7, art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. nr 71, poz. 838). W załączniku nr 2 do ww. uchwały w zw. z § 2 pkt 5 i 6 regulaminu, stanowiącego załącznik nr 3 ustalono stawki opłat abonamentowych i zryczałtowanych za parkowanie samochodów w strefie, wskazując że te ostatnie (o niższej wysokości) będą pobierane od mieszkańców strefy płatnego parkowania zameldowanych na jej obszarze, legitymujących się identyfikatorem "M", oraz osób niepełnosprawnych legitymujących się identyfikatorem "I". W § 7 ust. 1 pkt 2 ww. regulaminu wskazano że: "Identyfikator "M" wydawany jest osobie fizycznej, która przedłoży do wglądu: 1) własny dowód osobisty wraz z poświadczeniem zameldowania w granicach strefy płatnego parkowania, 2) własny dowód rejestracyjny potwierdzający stan własności pojazdu, na który ma być wydany identyfikator, bądź ważną umowę przewłaszczenia pojazdu zawartą z bankiem lub inną instytucją kredytową albo umowę użyczenia zawartą z pracodawcą lub przedsiębiorstwem - w przypadku dysponowania pojazdem stanowiącym własność pracodawcy lub przedsiębiorstwa. Z kolei w § 7 ust. 8 Regulaminu określono, że identyfikator "I" jest wydawany osobie niepełnosprawnej, która przedstawi do wglądu: 1) własny dowód osobisty, 2) własny dowód rejestracyjny potwierdzający stan własności pojazdu, na który ma być wydany identyfikator, bądź ważną umowę przewłaszczenia pojazdu zawartą z bankiem, 3) własną kartę parkingową. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na § 7 ust. 1 pkt 2 i § 7 ust. 8 regulaminu wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucając tym regulacjom naruszenie art. 32 Konstytucji RP i domagając się z tego względu stwierdzenia ich nieważności. W uzasadnieniu podniesiono, że wprowadzenie wymogów zawartych w zakwestionowanych regulacjach – których spełnienie warunkuje otrzymanie identyfikatorów "M" powoduje, że uprawnienia do uiszczenia opłaty zryczałtowanej za parkowanie nie posiadają mieszkańcy strefy płatnego parkowania, użytkujący pojazdy samochodowe na podstawie umowy cywilno-prawnej, której drugą stroną nie jest bank, pracodawca lub przedsiębiorca. Z kolei w odniesieniu do osób niepełnosprawnych, prawo do wnoszenia opłaty zryczałtowanej za parkowanie (identyfikator "I") nie przysługuje osobom, które korzystają z samochodów na podstawie innego tytułu prawnego niż prawo własności lub umowa obligacyjna regulująca sposób i zakres korzystania z samochodu, którego własność została przeniesiona na bank. W szczególności dotyczy to inwalidów, którym pojazdy samochodowe zostały użyczone lub wynajęte. W skardze podkreślono, że rada gminy, ustalając na podstawie art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych kategorię użytkowników drogi uprawnionych do opłaty zryczałtowanej, musi w szczególności uwzględnić wynikający z art. 32 Konstytucji RP nakaz równego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej kategorii. Reasumując stwierdzono, że regulacja zawarta w § 7 ust. 1 pkt 2 regulaminu (która przyznaje prawo wnoszenia opłaty zryczałtowanej za parkowanie wyłącznie tym zmotoryzowanym mieszkańcom strefy płatnego parkowania, którzy są właścicielami pojazdów samochodowych lub użytkują te pojazdy na podstawie umowy zawartej z bank pracodawcą lub przedsiębiorstwem), różnicuje sytuację prawną podmiotów charakteryzujących się wspólną cechą istotną (tj. mieszkańców strefy płatnego parkowania będących użytkownikami pojazdów samochodowych. Podobne zróżnicowanie wprowadzają postanowienia § 7 ust. 8 pkt 2 regulaminu w odniesieniu do sytuacji prawnej niepełnosprawnych kierowców o obniżonej sprawności ruchowej. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich – mającego na uwadze stosowne orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego o warunkach odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych – przyjęte w zakwestionowanych regulacjach kryterium tytułu własności pojazdu samochodowego lub władania pojazdem na podstawie "umowy przewłaszczenia pojazdu" zawartej z bankiem, jako wyznacznika decydującego o prawie do wnoszenia opłaty zryczałtowanej za parkowanie, nie pozostaje w związku z celem, jakiemu służy wprowadzenie tej opłaty dla mieszkańców strefy płatnego parkowania i osób niepełnosprawnych, a którym jest zmniejszenie kosztów wynikających z konieczności wnoszenia opłat za parkowanie pojazdów w pobliżu miejsca zamieszkania (mieszkańcy strefy) lub parkowania pojazdów na miejscach ogólnodostępnych (osoby niepełnosprawne). Niezależnie bowiem od tego, czy podstawą prawną użytkowania pojazdu samochodowego jest prawo własności, czy też umowa obligacyjna zawarta z dowolnym podmiotem, wszyscy mieszkańcy strefy płatnego parkowania oraz wszystkie osoby niepełnosprawne, powinny na takich samych zasadach korzystać z przywileju wnoszenia opłaty zryczałtowanej za parkowanie. Ponadto, zdaniem skarżącego, przedmiotowe kryterium różnicujące uprawnienia ww. grup kierowców narusza również zasadę proporcjonalności. Trudno bowiem uznać, że waga interesu, któremu miało służyć zróżnicowanie sytuacji prawnej członków obu grup społecznych – a więc zwiększenie rotacji samochodów parkujących w strefie w wyniku nieprzyznania niektórym mieszkańcom strefy oraz niektórym inwalidom prawa do wnoszenia opłaty zryczałtowanej za parkowanie – stoi w odpowiedniej proporcji do wagi interesu mieszkańców strefy oraz inwalidów (możliwości uiszczania niższej opłaty za parkowanie), który został naruszony na skutek nierównego traktowania podmiotów podobnych. Na potwierdzenie swojego stanowiska strona przytoczyła stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne. W odpowiedzi na skargę, uzupełnionej pismem z dnia 23 stycznia 2013r., Rada Miasta Kielce wskazała, że skargę uwzględnia w całości – zgadzając się z argumentacją przestawioną w jej uzasadnieniu. W tym zakresie uznano, że koniecznym jest wprowadzenie do zaskarżonej uchwały zmian dotyczących ujednolicenia uprawnień mieszkańców strefy użytkujących pojazdy samochodowe, podkreślając że obecnie trwa opracowywanie uchwały zmieniającej ten akt. W piśmie z dnia 14 lutego 2013r. Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił, że nawet w przypadku wydania przez Radę Miejska w Kielcach nowej uchwały, zmieniającej zakwestionowane przepisy, nie będzie to oznaczać uwzględnienia wniesionej w niniejszej sprawie skargi. Brak jest bowiem możliwości skorzystania przez organ jednostki samorządu terytorialnego z instytucji samokontroli w sytuacji, gdy skarga zawiera żądanie stwierdzenia nieważności aktu generalnego tego organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, która – w przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego – sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów. W przypadku zaistnienia takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności uchwały, bądź stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa (art. 147 § 1 ustawy P.p.s.a.). Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymagało w pierwszej kolejności ustalenia, czy zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 27 listopada 2003r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych w Kielcach jest aktem prawa miejscowego. Taki charakter mają bowiem akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Nie budzi wątpliwości Sądu, że wydana w niniejszej sprawie uchwała zawiera wszystkie elementy prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy Kielce. Akt ten nakłada bowiem na wszystkie podmioty parkujące pojazdy na drogach publicznych w Kielcach, objętych ww. strefą, obowiązek ponoszenia z tego tytułu na rzecz Gminy opłat jednorazowych, abonamentowych i zryczałtowanych. Mając na uwadze, że zgodnie z art. 53 § 3 ustawy P.p.s.a. skarga Rzecznika Praw Obywatelskich na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem, bez znaczenia pozostaje fakt wniesienia jej po upływie prawie 10 lat od podjęcia zaskarżonej uchwały. W rezultacie przeprowadzonej przez tut. Sąd kontroli uchwały objętej skargą, stwierdzić trzeba, że zakwestionowane przepisy § 7 ust. 1 pkt 2 i § 7 ust. 8 regulaminu stanowiącego załącznik nr 3 do tego aktu naruszają art. 32 Konstytucji RP. W tym miejscu wskazać trzeba, że z art. 13 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. nr 71, poz. 838), zwanej dalej ustawą, wynika generalna zasada odpłatności za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, od której to zasady - jedynie w drodze wyjątku - właściwy organ gminy (miasta) może wprowadzać odstępstwa i pewnego rodzaju przywileje (może np. ustalić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane, czy też stawkę zerową) w stosunku tylko do niektórych użytkowników dróg publicznych (art. 13 b ust. 4 pkt 2 ustawy). Jakkolwiek ustawodawca nie wprowadził w ustawie o drogach publicznych kryteriów, jakimi obowiązana jest kierować się organ stanowiący gminy przy doborze użytkowników drogi uprawnionych do korzystania z preferencyjnych zasad ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, to brak podstaw, aby przyjąć dowolność w zakresie kształtowania zapisów uchwały podjętej w tym zakresie przez Radę Miejską w Kielcach – która zdecydowała się skorzystać z takiej możliwości. Ograniczenie swobody uchwałodawczej wynika przede wszystkim z treści art. 13b ust. 2 ustawy, który stanowi, że strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Niezależnie od powyższej regulacji nie sposób pominąć przepisów o charakterze nadrzędnym, zawartych w Konstytucji RP, określających podstawowe zasady prawa stanowionego przez organy Państwa prawnego, w szczególności art. 32, zgodnie z którym wszyscy są równi wobec prawa. Z tej generalnej zasady, od której nie ma żadnych odstępstw i wyjątków, wynika także zakaz stosowania dyskryminacji. W rezultacie z art. 32 Konstytucji wynika nakaz jednakowego traktowania wszystkich obywateli w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotna (relewantną) powinny być potraktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących przy czym zasada ta nie wyklucza różnego traktowania podmiotów różnicujących się między sobą. Jednak wszelkie zróżnicowanie traktowania musi być oparte na uznanych kryteriach, których zasadność doboru podlega każdorazowej ocenie (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008r. o sygn. akt I OSK 608/07, LEX nr 486362). Równość oznacza zatem także akceptację różnego traktowania przez prawo różnych podmiotów. Wynika to z faktu, że równe traktowanie przez prawo tych samych podmiotów pod pewnymi względami, oznacza z reguły różne traktowanie tych samych podmiotów pod innymi względami (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 kwietnia 1994 r., OTK w 1994, cz. I, s. 55). Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 1998., sygn. akt U 17/97, OTK 1998 nr 3, poz. 34). W ocenie Sądu zaskarżona uchwała bezpodstawnie różnicuje w prawach w strefie płatnego parkowania osoby korzystające z pojazdów samochodowych odwołując się do kryterium własności, umowy przewłaszczenia pojazdu zawartej z bankiem lub inną instytucją kredytową albo umowy użyczenia zawartej z pracodawcą lub przedsiębiorstwem. Regulacja przyjęta przez Radę nie traktuje bowiem jednakowo wszystkich mieszkańców strefy, bądź osób niepełnosprawnych poruszających się samochodami. Zaskarżone regulacje bazują wyłącznie na tytule własności, ww. umowie przewłaszczenia pojazdu albo umowie użyczenia, zaś w odniesieniu do osób niepełnosprawnych jedynie na tytule własności, bądź umowie przewłaszczenia pojazdu. Słusznie zatem podkreśla się w skardze, że mieszkańcy strefy płatnego parkowania (identyfikator "M"), użytkujący pojazdy samochodowe na podstawie umowy cywilno-prawnej, której drugą stroną nie jest bank, pracodawca lub przedsiębiorca – w wyniku przyjęcia ww. kryteriów – zostali pozbawieni możliwości skorzystania z preferencyjnych stawek opłat zryczałtowanych za parkowanie. Z kolei w odniesieniu do osób niepełnosprawnych, prawo do wnoszenia opłaty zryczałtowanej za parkowanie (identyfikator "I") nie przysługuje osobom, które korzystają z samochodów na podstawie innego tytułu prawnego niż prawo własności lub umowa obligacyjna regulująca sposób i zakres korzystania z samochodu, którego własność została przeniesiona na bank. W szczególności dotyczy to inwalidów, którym pojazdy samochodowe zostały użyczone lub wynajęte. W tym miejscu podkreślić trzeba, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 grudnia 2000r., sygn. akt II SA 2268/00 (dostępne w internetowej bazie orzeczniczej NSA) NSA przedstawił pogląd o tym, że rozwiązania regulaminu strefy parkowania bazujące wyłącznie na tytule własności pojazdu oraz eliminujące inne trwałe stany faktyczne stanowią niedopuszczalną praktykę dokonywaną w aktach prawa miejscowego. Ponadto, zdaniem NSA, pozyskiwanie środków na potrzeby komunikacyjne miasta i dążenie do usprawnienia ruchu drogowego nie może odbywać się kosztem osób znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej. Analizując zakwestionowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisy § 7 ust. 1 pkt 2 i § 7 ust. 8 ww. regulaminu nie sposób zaakceptować – z punktu widzenia wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa – sytuacji, w której jedni posiadacze pojazdów będący ich właścicielami bądź korzystający z nich na podstawie umowy przewłaszczenia, bądź użyczenia mogą korzystać z przywileju uzyskania opłat zryczałtowanych, zaś innym (np. najemcom i dzierżawcom pojazdów) odmawia się tego uprawnienia z powodów, za którymi nie przemawiają usprawiedliwione argumenty. Ustosunkowując się do przedstawionego w odpowiedzi na skargę stanowiska organu o "uwzględnieniu skargi" poprzez wprowadzenie odpowiednich zmian w drodze aktualnie opracowywanej uchwały, zmieniającej zakwestionowany akt prawa miejscowego, stwierdzić trzeba, że brak jest podstaw do uwzględnienia powyższej argumentacji. W tym zakresie podnieść należy, że czym innym jest zmiana uchwały – w trybie wskazywanym przez Radę Miejską w Kielcach, a czym innym żądane przez Rzecznika Praw Obywatelskich stwierdzenie jej nieważności (o czym może orzec wyłącznie sąd administracyjny). Różne są bowiem skutki, jakie pociąga za sobą każda z tych instytucji. Stwierdzenie nieważności uchwały powoduje, że od samego początku taka uchwała jako nieważna nie obowiązuje. Tak więc skutki stwierdzenia nieważności uchwały od samego początku (ex tunc) są dużo dalej idące niż skutek będący wynikiem utraty mocy w związku z wejściem kolejnego aktu regulującego tę samą kwestię. Istotą sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli jest legalność, a więc zgodność z prawem aktów, w związku z czym nie może budzić wątpliwości, że w przypadku badania legalności zaskarżonej uchwały ta zgodność oceniana jest na datę jej podjęcia. W uchwale z dnia 14 września 1994r. w sprawie K 910/93 Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez Sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego (OTK 1994r. cz. I, poz. 7). Stanowisko, że uchylenie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności zostało także wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06, wyrok NSA z dnia 3 marca 2009r. sygn. akt II OSK 1459/08, wyrok z dnia 27 września 2007r. sygn. akt II OSK 1046/07, wyrok z dnia 13 września 2006r. sygn. akt II OSK 758/06, dostępne w internetowej bazie orzeczniczej NSA). Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy P.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy P.p.s.a.