II SA/Ke 973/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. C. i Z. D. na uchwałę Rady Miejskiej w Staszowie z dnia 28 lutego 2012 r. nr XX/192/12 w przedmiocie zamiaru przekształcenia Publicznej Szkoły Podstawowej w Wiśniowej będącej w strukturze organizacyjnej Zespołu Placówek Oświatowych - Publiczna Szkoła Podstawowa i Przedszkole w Wiśniowej oddala skargę. Uchwałą nr [...] z dnia [...] Rada Miejska na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 58, art. 59 ust. 1, 2 i 6 i art. 61 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, podjęła zamiar przekształcenia z dniem 1 września 2012 r. Publicznej Szkody Podstawowej o strukturze organizacyjnej obejmującej klasy I – VI w szkołę o strukturze organizacyjnej obejmującej klasy I – III (§ 1). W § 2 stwierdzono, że uczniowie zamieszkali w obwodzie Publicznej Szkoły Podstawowej podejmujący naukę w klasie IV – VI mogą uczęszczać do Publicznej Szkoły Podstawowej wchodzącej w skład Zespołu Placówek Oświatowych – Publiczna Szkoła Podstawowa i Przedszkole lub do Publicznej Szkoły Podstawowej im. Papieża Jana Pawła II wchodzącej w skład Zespołu Szkół – Publiczna Szkoła Podstawowa im. Papieża Jana Pawła II i Publiczne Gimnazjum. W § 3 zobowiązano Burmistrza Miasta i Gminy do dokonania czynności niezbędnych do przeprowadzenia przekształcenia, w szczególności do zawiadomienia o zamiarze jego dokonania rodziców uczniów oraz Świętokrzyskiego Kuratora Oświaty, a także do wystąpienia do tego organu o opinię o przekształceniu szkoły. W uzasadnieniu wskazano, że przyczyną podjęcia ww. uchwały są wysokie koszty utrzymania placówki oraz zmniejszenie się liczby dzieci w wieku szkolnym. W roku szkolnym 2011/2012 do Szkoły Podstawowej uczęszcza do: klasy I – 9 uczniów, II – 7 uczniów, III – 3 uczniów, IV – 11 uczniów, B – 11 uczniów, VI – 10 uczniów. Razem w roku szkolnym 2011/2012 do szkoły uczęszczało 51 uczniów. Ze względu na bardzo mają ilość uczniów w klasie III wystąpiła konieczność połączenia jej z klasą II. Demografia dzieci urodzonych w obwodzie Szkoły Podstawowej przedstawia się następująco: 2005 r. – 7 dzieci, 2006 r. – 10 dzieci, 2007 r. – 9 dzieci, 2007 r. – 5 dzieci, 2009 r. – 9 dzieci, 2010 r. – 8 dzieci, 2011 r. – 7 dzieci. Organ podniósł, że dzieci zamieszkałe w obwodzie przekształcanej szkoły znajdą miejsca w szkołach wskazanych w § 2 uchwały, a przyjęcie uczniów klasy IV-VI ze Szkoły Podstawowej nie pogorszy warunków nauczania. Szkoły, w których uczniowie będą kontynuować naukę, znajdują się w bliskim sąsiedztwie przekształcanej szkoły i posiadają bardzo dobrą bazę dydaktyczną i wykwalifikowaną kadrę pedagogiczną. Dzieci będą miały zapewniony bezpłatny transport i opiekę w trakcie przewozu do i ze szkoły. Funkcjonowanie przedszkola pozostanie bez zmian. Organ wyjaśnił, że roczny koszt utrzymania ucznia Szkoły Podstawowej w roku 2011 wyniósł 15.965,05 zł (gmina dopłaciła 130% kosztów w stosunku do otrzymywanej subwencji oświatowej) i jest to bardzo wysoki koszt w porównaniu z innymi placówkami funkcjonującymi na terenie Miasta i Gminy. W Zespole Placówek Oświatowych – Publicznej Szkole Podstawowej i Przedszkolu zatrudnionych jest 13,12 etatu nauczycieli i 5,15 etatu pracowników administracyjno – obsługowych. Część pracowników przyjmie dalej funkcjonujące przedszkole i szkoła podstawowa o zmniejszonej strukturze organizacyjnej. Dla pozostałych pracowników przy opracowywaniu projektów organizacyjnych na rok szkolny 2012/2013 gmina weźmie pod uwagę możliwość dalszego ich zatrudnienia w innych placówkach przez nią prowadzonych. Organ podkreślił, że podjęcie uchwały jest niezbędne w celu otwarcia procesu przekształcania Publicznej Szkoły Podstawowej. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyły M. C. i Z. D. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zarzucając: - podjęcie uchwały bez podstawy prawnej, - naruszenie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, - naruszenie art. 59 ust. 6 w zw. z art. 63 ustawy o systemie oświaty. W uzasadnieniu skarżące wskazały, że były zatrudnione na stanowisku nauczycieli w Publicznej Szkole Podstawowej i otrzymały wypowiedzenie warunków stosunku pracy. Przyczyną wypowiedzeń były zmiany organizacyjne w szkole. Naruszenie interesu prawnego w niniejszej sprawie skarżące upatrują w utracie już zdobytych uprawnień. Wskazały, że naruszenie interesu prawnego, mającego oparcie w prawie pracy, ma również charakter materialny, bowiem nauczyciel otrzymywał za swą pracę wyższe wynagrodzenie od swego poprzedniego pracodawcy, gromadził składki z tytułu ubezpieczenia społecznego na poczet świadczeń emerytalno-rentowych, miał opłacane składki zdrowotne i – zwłaszcza jako nauczyciele dyplomowani – z uwagi na trwałość takiego stosunku pracy oczekiwał, że stan taki trwać będzie w dostatecznie długim okresie. Wskazały, że interes prawny nauczyciela chroniony jest także przez art. 64 ust. 1 - 3 Konstytucji i art. 1 Protokołu 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. Skarżące podniosły, że pismem z 5 września 2014 r. wezwały Radę Miejską w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do usunięcia naruszenia prawa poprzez unieważnienie uchwały. Zdaniem skarżących procedura likwidacyjna określona w art. 59 ustawy o systemie oświaty jest możliwa do zastosowania tylko w odniesieniu do konkretnej szkoły, działającej jako odrębna jednostka organizacyjna. Nie można jej zastosować, jak uczyniła to Rada Miejska, w odniesieniu do szkoły wchodzącej w skład zespołu placówek oświatowych. W ocenie skarżących, dla likwidacji szkoły wchodzącej w skład zespołu szkół wymagane jest, zgodnie z art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, uprzednie jej wyodrębnienie organizacyjne ze struktury zespołu bądź rozwiązanie zespołu, które również skutkuje organizacyjnym wyodrębnieniem szkoły. Autorki skargi przywołały wyroki WSA w Gliwicach z 5 października 2010 r. sygn. akt IV SA/GL 492/10 oraz z 7 sierpnia 2008 r. sygn. akt IV SA/GL 385/08 podnosząc, że przewidziana w art. 59 ustawy o systemie oświaty procedura likwidacji szkoły, nie może mieć zastosowania do szkoły wchodzącej w skład zespołu, zanim nie zostanie ona wyodrębniona prawnie, a żaden przepis tej ustawy nie stanowi podstawy prawnej dla podjęcia działań polegających na likwidacji (przekształceniu) włączonej w skład zespołu szkół, pozbawionej pełnej samodzielności organizacyjnej, placówki oświatowej. W ocenie skarżących nie można stosować przepisów dotyczących likwidacji (przekształcania) szkoły do rozwiązania zespołu szkół, ani mieszać tych dwóch trybów postępowania. Podniosły, iż aby móc skutecznie przeprowadzić przekształcenie Publicznej Szkoły Podstawowej, Rada powinna w pierwszej kolejności podjąć uchwałę o rozwiązaniu Zespołu w trybie art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, a następnie podjąć uchwałę o przekształceniu szkoły. Skarżące zarzuciły również naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych w związku z art. 6 ustawy o komisji trójstronnej i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego poprzez brak zaopiniowania uchwały nr [...] przez wszystkie reprezentatywne organizacje związkowe. Na poparcie tezy, że powyższe stanowi ewidentne naruszenie prawa skarżące przywołały wyroki sądów administracyjnych tj. NSA z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 2027/10, WSA we Wrocławiu z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 805/14, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Go 204/08, NSA z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1300/09, WSA w Gliwicach z 29 stycznia 2008 r. sygn. akt IV SA/GL 1141/07 oraz WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 30 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Go 205/08. Zdaniem skarżących, naruszenie art. 59 ust. 6 w zw. z art. 63 ustawy o systemie oświaty nastąpiło poprzez wadliwe określenie daty przekształcenia szkoły na dzień 1 września 2012 r. zamiast na dzień 31 sierpnia 2012 r. Stwierdziły, że stosownie do tych przepisów jedyną możliwą datą przekształcenia szkoły jest dzień 31 sierpnia a przyjęcie innego, niż ww. terminu wejścia w życie uchwały w sprawie likwidacji szkoły publicznej, stanowi rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności podniósł brak interesu prawnego skarżących wskazując, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły otwiera dopiero proces likwidacji szkoły, przez co nie może naruszać czyichkolwiek interesów prawnych w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., aby można było skutecznie zaskarżyć taką uchwałę do sądu administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu podjęcia uchwały bez podstawy prawnej organ stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do twierdzenia, iż przed podjęciem uchwały o zamiarze przekształcenia szkoły należy w pierwszej kolejności podjąć uchwałę o rozwiązaniu Zespołu w trybie art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych organ wyjaśnił, że projekt uchwały był opiniowany przez Międzyszkolną Komisję Oświaty i Wychowania NSZZ "Solidarność" oraz Związek Nauczycielstwa Polskiego Zarząd Oddziału. W odniesieniu do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 59 ust. 1 i 6 w zw. z art. 63 ustawy o systemie oświaty organ podniósł, iż likwidacja szkoły może nastąpić wyłącznie w dniu 31 sierpnia, jednak przekształcenie szkoły może nastąpić z dniem 1 września i brak jest podstaw do twierdzenia, że zaskarżona uchwała narusza w tym zakresie prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga wniesiona została w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżące pismem z 5 września 2014 r. wezwały Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa dokonanego zaskarżoną uchwałą. W odpowiedzi na powyższe, Rada Miejska podjęła w dniu 29 września 2014r. uchwałę o nieuwzględnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Pismami z dnia 2 października 2014 r. Rada Miejska powiadomiła skarżące o powyższej uchwale, doręczając im jej kserokopię w dniu 7 października 2014 r. W dniu 8 października 2014r. skarżące wniosły skargę do Sądu za pośrednictwem organu. Skarga została wobec tego wniesiona w terminie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie 7 sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. II OPS 2/07). Rozważeniu w pierwszej kolejności wymaga więc, czy skarżące mają interes prawny w zaskarżeniu uchwały w sprawie zamiaru przekształcenia Publicznej Szkoły Podstawowej w Wiśniowej, a jeśli tak, czy interes ten został naruszony uchwałą. Merytoryczna ocena zasadności skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest bowiem możliwa, jeśli skarżący nie ma legitymacji prawnej do jej wniesienia. Jak podnosi się w orzecznictwie i w doktrynie, skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest rodzajem skargi powszechnej, służącej każdemu, kto zarzuca naruszenie porządku prawnego. Środek ten jest nakierowany na ochronę praw podmiotowych. Nawet sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli taka uchwała nie narusza chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko podmiot, który zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Istotą interesu prawnego jest natomiast związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. Interes prawny winien być aktualny, obiektywnie istniejący w dacie wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w dacie złożenia skargi. Nie może to być tylko interes przewidywany w przyszłości, hipotetyczny. Naruszenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie może zatem polegać na tym, że uchwała mogłaby stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości. Jednocześnie interes prawny powinien być indywidualny, własny i skonkretyzowany. Oznacza to, że musi on wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę, a więc skarżącemu powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dacie wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Skarżący wnosząc skargę musi więc wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację. Brak bezpośredniego wpływu uchwały (zarządzenia) na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu legitymacji. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy przypomnieć należy na wstępie, że zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 6 ustawy z 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), przy czym w sprawie niniejszej mamy do czynienia z tzw. uchwałą intencyjną, poprzedzającą rozpoczęcie procesu przekształcenia szkoły. W ocenie Sądu, skarżące nie wykazały związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a naruszeniem ich aktualnej, indywidualnej sytuacji prawnej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie w pełni pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1340/09, iż uchwała w sprawie zamiaru przekształcenia szkoły otwiera dopiero proces przekształcenia, przez co nie może naruszać czyichkolwiek interesów prawnych w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., a więc nie może być skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego. Wyjaśnienia wymaga, że uchwała o zamiarze likwidacji (przekształcenia) szkoły jako akt o charakterze intencyjnym nie zmienia per se ani statusu placówki, ani też nie rozstrzyga o nawiązaniu, zmianie lub rozwiązaniu jakiegokolwiek stosunku prawnego osób związanych z tą placówką (uczniów, nauczycieli, dyrektora). Jedynie komunikuje, że w przyszłości może dojść do wydania odrębnej uchwały o likwidacji (w tym przypadku – o przekształceniu) szkoły na podstawie art. 59 ust. 1 zd. pierwsze ustawy o systemie oświaty. Jest więc aktem indywidualnym, wskazuje, że konkretna, oznaczona z nazwy i siedziby szkoła, może ulec w przyszłości likwidacji (przekształceniu). Rozstrzyga zatem sprawę w ramach wewnętrznej organizacji jednostki systemu oświaty; nie jest skierowana do ogółu mieszkańców gminy, jak ma to miejsce w przypadku aktów prawa miejscowego oraz nie tworzy dla nikogo żadnej reguły postępowania. Formalna postać aktu (uchwała) jest jedynie następstwem kolegialnego charakteru organu wydającego akt i nie determinuje jego treści, nie rozstrzyga o kreowaniu przepisów prawa. Podobnie, publiczny charakter szkoły objętej zamiarem likwidacji (przekształcenia) nie przydaje takiej uchwale cech aktu generalnego. Jej zakres obowiązywania nie wpływa na sytuację prawną żadnego z mieszkańców gminy, ani też nie wywołuje zmian w stosunkach pracowniczych lub zakładowych (por. także wyrok NSA z dnia 27 października 2009r., sygn. akt I OSK 807/09, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W stanie faktycznym sprawy, M. C. i Z. D. naruszenie swojego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały intencyjnej upatrują w rozwiązaniu zawartego z nimi stosunku pracy, co niewątpliwie było efektem podjęcia uchwały z [...] w przedmiocie przekształcenia Publicznej Szkoły Podstawowej, a nie uchwały w sprawie zamiaru jej przekształcenia i zostało wprost stwierdzone w treści znajdujących się w aktach sprawy wypowiedzeń stosunku pracy z 22 maja 2012r. Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że skarżące skorzystały skutecznie z możliwości zaskarżenia uchwały podjętej przez Radę Miejską w dniu [...] nr [...] w przedmiocie przekształcenia Publicznej Szkoły Podstawowej i w sprawie II SA/Ke 565/13 tut. Sądu złożona przez nie skarga na tę uchwałę została uwzględniona – po przyjęciu naruszenia interesu prawnego polegającego na tym, że przekształcenie szkoły, w której były zatrudnione, wpłynęło bezpośrednio na ich stosunek pracy. Stanowisko wyrażone przez Sąd w sprawie II SA/Ke 565/13 zostało w całości zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 17 lipca 2014r. sygn. akt I OSK 861/14 oddalił skargę kasacyjną Gminy. W tej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia, że objęta aktualną skargą uchwała intencyjna z 28 lutego 2012r. narusza w jakikolwiek sposób interes prawny skarżących, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Za konieczne Sąd uznał odniesienie się do powołanego w skardze wyroku WSA w Poznaniu z 4 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 397/08 i sformułowanej w nim tezy, że "nauczyciel w szkole publicznej w okresie, w którym podjęto uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły publicznej, i z którym w wyniku wykonania uchwały intencyjnej rozwiązano stosunek pracy, ma interes prawny w wywiedzeniu skargi na uchwałę intencyjną, bowiem ta naruszyła interes prawny każdego ze skarżących" oraz, że stwierdzenie nieważności takiej uchwały skutkować może uwzględnieniem powództwa skarżących nauczycieli o przywrócenie do pracy na poprzednich warunkach pracy i płacy. Wyrażonego wyżej poglądu skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela z przyczyn przedstawionych już w uzasadnieniu. Zauważyć również należy, że wyrok WSA w Poznaniu z 4 czerwca 2009r. na skutek wniesienia skargi kasacyjnej był przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez NSA w przytaczanej już sprawie I OSK 1340/09, zakończonej wydaniem wyroku w dniu 22 stycznia 2010 r. Skarga kasacyjna została co prawda oddalona, ale wnikliwa lektura uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozostawia wątpliwości co do tego, że uchwała intencyjna co do zasady nie może naruszać czyichkolwiek interesów prawnych, albowiem dopiero otwiera proces likwidacji (przekształcenia) szkoły. Dostrzegając ten fakt i wyrażając krytyczną ocenę stanowiska prawnego wyrażonego przez Sąd Wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł jednak dokonać korekty zaskarżonego wyroku, który w tej części nie został zakwestionowany w skardze kasacyjnej, której zarzutami NSA był związany na mocy art. 138 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Z kolei drugi wskazany przez skarżące wyrok NSA z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2629/12 wydany był w sprawie toczącej się w przedmiocie uchwały w sprawie likwidacji szkoły, a nie zamiaru likwidacji, a więc w zupełnie innym stanie faktycznym i prawnym. W związku z powyższym, wobec stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie naruszyła w jakikolwiek sposób interesu prawnego Z. D. i M. C., Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił ich skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. W tej sytuacji zawarte zarówno w skardze, jak i podniesione podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 28 stycznia 2015 r. argumenty, wskazujące na podjęcie zaskarżonej uchwały niezgodnie z prawem nie mogły zostać poddane ocenie Sądu. Możliwość zbadania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały przez Sąd byłaby możliwa tylko przy ustaleniu, że interes prawny skarżących został naruszony kwestionowaną uchwałą Rady Miejskiej.