II SAB/Ke 48/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia R. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Szpitala w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w części dotyczącej zobowiązania Dyrektora Szpitala do załatwienia punktów od 4 do 8 wniosku z dnia 27 stycznia 2022 r.; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od Dyrektora Szpitala na rzecz skarżącego Stowarzyszenia R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. II SAB/Ke 48/22 Uzasadnienie W dniu 28 kwietnia 2022 r. do Szpitala wpłynęła skierowana do tut. Sądu skarga Stowarzyszenia R. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Dyrektora ww. Szpitala postępowania w sprawie wniosku z dnia 27 stycznia 2022 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Stowarzyszenie zarzuciło organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ("udip") poprzez brak realizacji wniosku w terminie ustawowym. Wobec powyższego wniosło o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w zakresie punktów 4, 5, 6, 7, 8; stwierdzenie, czy organ dopuścił się bezczynności oraz czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; stwierdzenie, czy doszło do przewlekłości postępowania oraz czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżące Stowarzyszenie wskazało, że w dniu 27 stycznia 2022 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej skierowało do organu wniosek, w którym zawarło 15 pytań. W dniu 22 lutego 2022 r. organ poinformował, że wydłuża termin odpowiedzi do 27 marca 2022 r. W dniu 1 marca 2022 r. organ przesłał częściową odpowiedź wzywając wnioskodawcę do wykazania szczególnego interesu publicznego w zakresie punktów 4, 5, 6, 7, 8. Natomiast w dniu 17 marca 2022 r. wnioskodawca otrzymał, w związku z możliwością wydania decyzji odmownej, wezwanie do uzupełnienia w terminie 7 dni braków formalnych poprzez podpisanie wniosku, co też Stowarzyszenie wykonało, wnosząc jednocześnie zapytanie, jaka forma i treść wniosku pozwoli na udzielenie odpowiedzi w zbliżonym zakresie przy wykorzystaniu informacji prostych. W dniu 11 kwietnia 2022 r. organ odpowiedział, że takie działanie ze strony Szpitala jest niedopuszczalne. W dniu 22 kwietnia 2022 r. poinformował wnioskodawcę, że zgromadził materiał w sprawie, który jest dostępny do wglądu. Jednocześnie przedłużył termin załatwienia sprawy do 30 maja 2022 r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Szpitala wniósł o jej oddalenie w całości i nieobciążanie Szpitala kosztami postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że organ na podstawie art. 36 § 1 i art. 35 § 3 Kpa wydłużył termin załatwienia sprawy do 30 maja 2022 r., a zatem skarga jest bezzasadna i przedwczesna. W dniu 1 marca 2022 r. organ udzielił wnioskodawcy informacji publicznej, a w zakresie spornych punktów 4, 5, 6, 7, 8 uznanych przezeń za informację przetworzoną, wezwał wnioskodawcę do wykazania, w terminie 7 dni, szczególnie istotnego interesu publicznego. Organ nie otrzymał w tym zakresie żadnej odpowiedzi. Odnosząc się do zapytania wnioskodawcy, jaka forma i treść wniosku pozwoli na udzielenie odpowiedzi w zbliżonym zakresie przy wykorzystaniu informacji prostych, organ stwierdził, że udzielenie odpowiedzi na to zapytanie byłoby przejęciem przez niego obowiązków, które ustawodawca w art. 3 ust. 1 pkt 1 udip zarezerwował dla wnioskodawców. Na koniec organ podniósł, że w niniejszej sprawie istotnie doszło do zwłoki w terminowym udostępnieniu informacji publicznej, jednak zwłoka ta nie wynikała z rażącego zaniedbania obowiązków. Wniosek został złożony w kolejnym szczycie pandemii COVID-19, a personel Szpitala, nawet administracyjny, został obłożony szeregiem dodatkowych obowiązków. W dniu 8 czerwca 2022 r. organ złożył w tut. Sądzie poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię decyzji z dnia 26 maja 2022 r., nr [...], o odmowie udzielenia skarżącemu Stowarzyszeniu informacji publicznej w zakresie pytań nr 4, 5, 6, 7 i 8 zawartych we wniosku z dnia 27 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4. Uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w punkcie I wyroku wskazać należy, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w ustawie i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Natomiast przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Przewlekłość jest pojęciem nieco szerszym niż bezczynność, ponieważ przewlekłość to nie tylko długotrwała bezczynność, lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. Z akt sprawy wynika, że na dzień wniesienia skargi do Sądu wniosek skarżącego Stowarzyszenia z dnia 27 stycznia 2022 r. o udzielenie informacji publicznej, w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), dalej jako "udip", nie został w pełni merytorycznie załatwiony przez Dyrektora Szpitala Specjalistycznego . We wniosku skarżący sformułował 15 pytań. W dniu 1 marca 2022 r. organ przesłał częściową odpowiedź wzywając wnioskodawcę do wykazania szczególnego interesu publicznego w zakresie punktów 4, 5, 6, 7, 8. Do dnia wniesienia skargi wnioskodawca interesu takiego nie wykazał. Zgodnie z art. 13 ust. 1 udip udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Zgodnie art. 3 ust. 1 pkt 1 udip prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie także do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W dacie wniesienia skargi do Sądu sytuacja wyglądała więc następująco: organ udzielił skarżącemu Stowarzyszeniu żądanej informacji w zakresie punktów 1-3 oraz 9-15 wniosku z dnia 27 stycznia 2022 r., natomiast w odniesieniu do punktów 4-8, których dotyczy skarga, wezwał skarżącego o wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego z uwagi na to, że żądanie dotyczy informacji przetworzonej. Skarżący interesu takiego jak dotąd nie wykazał, w istocie też nie kwestionował, że punkty 4-8 wniosku dotyczą informacji przetworzonej. Wystąpił jedynie do organu o wskazanie, jaka forma i treść wniosku pozwoli na udzielenie odpowiedzi w zbliżonym zakresie przy wykorzystaniu informacji prostych. W ocenie Sądu informacje, które wskazał skarżący w punktach 4-8 wniosku stanowią informację przetworzoną. W pkt. 4 organ miał odpowiedzieć, czy w placówce zatrudnione są osoby, które nie wykorzystały urlopu z lat poprzednich, ile jest takich przypadków i jakich lat dotyczą. W pkt. 5 wnioskodawca prosił o informację, ilu pracowników jest zatrudnionych w poszczególnych komórkach organizacyjnych szpitala biorąc pod uwagę formę zatrudnienia, przeciętny miesięczny wymiar zatrudnienia z podziałem na pracę zasadniczą oraz dyżury medyczne, a także uwzględniają pełnione stanowisko: lekarz (w tym ilu specjalistów w jakiej dziedzinie), pielęgniarz/pielęgniarka, technik elektroradiologii, diagnosta laboratoryjny, technik laboratoryjny, pracownik administracyjny, pozostali. W pkt. 6 wniosek dotyczył informacji o wynagrodzeniu zasadniczym na wszystkich stanowiskach w placówce (z przypisaniem stanowisko – wynagrodzenia), jeżeli na danym stanowisku występuje zróżnicowanie wynagrodzenia zasadniczego, wnioskodawca prosił o wyszczególnienie wszystkich z wyjaśnieniem, z czego wynikają różnice. Punkt 7 dotyczył informacji z ostatnich 6 miesięcy o podwyżkach wynagrodzenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach (z przypisaniem stanowisko – kwota podwyżki). W pkt. 8 skarżący wnosił o podanie informacji z ostatnich 6 miesięcy o nagrodach, dodatkach, premiach przyznanych na poszczególnych stanowiskach (z przypisaniem stanowisko – kwota nagrody, dodatku, premii – data – uzasadnienie). Informacja publiczna przetworzona, o której mowa w artykule 3 ust. 1 pkt 1 udip, to taka informacja, na którą składa się pewna suma tzw. informacji prostych, dostępnych bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usunięcia danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią z informacji prostej informację przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 202/12). Sama treść przywołanych pytań, rozbudowanych, dotyczących szerokiego zakresu informacji, wskazuje, że organ prawidłowo zakwalifikował żądaną informację w punktach 4-8 jako informację przetworzoną. Organ musiałby stworzyć taką informację, byłaby to jakościowo nowa informacja, dotychczas (wcześniej) nie istniejąca, chociaż jej źródłem byłyby materiały znajdujące się w posiadaniu Szpitala. Jak wynika z odpowiedzi na pytanie nr 3 zawartej w piśmie z dnia 1 marca 2022 r. w Szpitalu zatrudnionych jest 768 osób na umowę o pracę, 57 na umowę zlecenie i 71 w ramach działalności gospodarczej (umowy kontraktowej). Przygotowanie informacji, o której mowa w pkt. 4-8 wniosku wymagałoby więc zaangażowania znacznych środków organizacyjnych i osobowych. Zespół czynności i czas, który organ musiałby poświęcić na zebranie i zestawienie żądanych przez skarżące Stowarzyszenie informacji przemawia za uznaniem, że stanowią one informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 udip. Bezsporne jest zarazem, że zarówno przedłużenie terminu odpowiedzi na wniosek w dniu 22 lutego 2022 r., wezwanie do wykazania szczególnego interesu publicznego w zakresie punktów 4-8, jak i przedłużenie w dniu 22 kwietnia 2022 r. terminu załatwienia sprawy do 30 maja 2022 r. nastąpiło z naruszeniem terminów, o których mowa w art. 13 ust. 1 i 2 udip. Organ w razie zakwalifikowania żądanej informacji publicznej jako informacji przetworzonej, w przypadku nie wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego, powinien wydać decyzję administracyjną o odmowie udzielenia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 2958/19). Na dzień wniesienia skargi organ takiej decyzji nie wydał. Powyższe oznacza, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie punktów 4-8 wniosku z dnia 27 stycznia 2022 r. Rozpatrując skargę na bezczynność Sąd musi jednak rozważyć, czy po jej wniesieniu nie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania. Załatwienie przez organ wniosku po wniesieniu do Sądu skargi na bezczynność powoduje, że zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie stało się bezprzedmiotowe, a postępowanie sądowe w tym przedmiocie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa. Nie budzi wątpliwości pogląd, że sprawa sądowodministracyjna przestaje istnieć na skutek uwzględnienia skargi przez organ w trybie autokontroli (art. 54 § 3 Ppsa). Uwzględnienie skargi na podstawie art. 54 § 3 Ppsa odnosi się również do skargi na bezczynność organu w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 Ppsa, ponieważ przepis ten wyraźnie stanowi, że organ, którego bezczynność zaskarżono może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania. Uwzględnienie przez organ skargi na bezczynność może zaś nastąpić jedynie poprzez wydanie aktu administracyjnego lub dokonanie czynności z zakresu administracji publicznej. W uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. I OPS 6/08, NSA w składzie siedmiu sędziów stwierdził, że ww. regulacja ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 Ppsa – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. W rozpoznawanej sprawie Dyrektor Szpitala wydał w dniu 26 maja 2022 r. decyzję nr [...], którą odmówił udzielenia skarżącemu Stowarzyszeniu informacji publicznej w zakresie pytań nr 4, 5, 6, 7 i 8 zawartych we wniosku z dnia 27 stycznia 2022 r. Na skutek wydania tej decyzji przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana skargą na bezczynność w niniejszej sprawie. Konsekwencją ustania bezczynności organu po wniesieniu skargi jest bezprzedmiotowość postępowania sądowego, co stwarza podstawę do jego umorzenia. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd dodatkowo miał na uwadze brzmienie art. 149 § 1 Ppsa. Zgodnie z tym przepisem sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w tezie postanowienia NSA z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. II OSK 1360/12, zgodnie z którym wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu. Z kolei w postanowieniu z dnia 21 marca 2013 r., sygn. I OSK 481/13, NSA wskazał, że użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 Ppsa zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Za rażące naruszenie przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw administracyjnych można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki WSA: w Warszawie z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. I SAB/Wa 525/13; w Poznaniu z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. IV SAB/Po 126/13). Przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie będą miały okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. I SAB/Wa 415/13). W rozpoznawanej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że organ nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie organ udzielił skarżącemu odpowiedzi po upływie nieco ponad miesiąca od daty wpływu wniosku, wzywając jednocześnie do wykazania szczególnego interesu publicznego w odniesieniu do punktów 4-8 wniosku. Wezwanie to z uwagi na przetworzony charakter żadnych informacji nie budzi wątpliwości. Skarżące Stowarzyszenie nie wykazując ww. szczególnego interesu publicznego po części przyczyniło się do przedłużenia postępowania. Należy mieć też na uwadze, że podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jest dyrektor szpitala, a wniosek wpłynął w okresie trwania kolejnej fali pandemii COVID-19. Mimo obciążenia zadaniami związanymi z ochroną zdrowia i życia ludzkiego organ podejmował czynności zmierzające do kompleksowego załatwienia obszernego wniosku skarżącego i ostatecznie wniosek ten załatwił, wprawdzie z pewnym naruszeniem terminów ustawowych, ale nie można dopatrzeć się ze strony organu lekceważenia skarżącego czy też celowego przedłużania postępowania. Zdaniem Sądu dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w braku reakcji organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Na podstawie art. 149 § 1a Ppsa Sąd orzekł zatem jak w punkcie II wyroku. Sąd oddalił natomiast, na podstawie art. 151 Ppsa, skargę w zakresie przewlekłości postępowania. Podejmowane przez organ czynności nie miały znamion mnożenia ich ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. Podejmowane były istotnie z nieznacznym naruszeniem terminów ustawowych, ale nie wynikało to ze złej woli organu, czy też pozorowania czynności itp. Po części do wydłużenia postępowania przyczynił się sam wnioskodawca uchylając się od wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w odniesieniu do informacji przetworzonej. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 206 Ppsa. Zgodnie z tym ostatnim przepisem Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W niniejszej sprawie postępowanie zostało umorzone co do bezczynności, a skarga co do przewlekłości została oddalona. Ponadto Sądowi z urzędu znany jest fakt występowania przez skarżące Stowarzyszenie, reprezentowane przez tego samego pełnomocnika, w szeregu innych sprawach przed tutejszym Sadem, w których inicjowało postępowania w bardzo zbliżonych stanach faktycznych - objętych jednolitą regulacją prawną i na podstawie podobnej treści skarg. Należy stwierdzić, że przygotowanie niniejszej sprawy nie wymagało od ustanowionego adwokata znacznego nakładu pracy, gdyż sprowadziło się do sporządzenia dwustronicowej skargi i dołączenia załączników. Niewielka objętość skargi nie została też zrekompensowana jej merytoryczną zawartością, gdyż skarga zawierała jedynie przedstawienie prostego stanu faktycznego sprawy. W tej sytuacji Sąd uznał, że zasadne będzie zasądzenie zwrotu części kosztów postępowania, tj. wpisu w wysokości 100 zł i wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości 100 zł (zamiast stawki 480 zł - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie; Dz.U. poz. 1800 ze zm.).