I SA/Kr 1113/15

|Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie | w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek (spr.), Sędzia: WSA Piotr Głowacki, Sędzia: WSA Agnieszka Jakimowicz, Protokolant: sekr. sąd. Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Targu na uchwałę Rady Gminy Jabłonka z dnia 25 marca 2013 r. Nr XXXVIII/220/2013 w sprawie zmiany uchwały Nr XXXVII/213/2013 Rady Gminy Jabłonka z dnia 7 marca 2013 roku w sprawie: ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez Właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Jabłonka stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej załącznika nr 1 do uchwały zatytułowanego "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami" w zakresie zawartego w rubryce C obowiązku podania numeru telefonu i adresu e-mail oraz zawartego w rubryce G oświadczenia o treści: "Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych z dnia 29 sierpnia 1997 roku (T.J. Dz. U. z 2002 r.nr 101, poz. 926 z późn. zm.) wyrażam zgodę na przetwarzanie przez Urząd Gminy w Jabłonce danych osobowych dotyczących mojej osoby w celu przeprowadzenia postępowania administracyjnego". Uchwałą nr XXXVIII/220/2013 z dnia 25 marca 2013 r. - wydaną w oparciu o przepisy art. 6n ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Rada Gminy Jabłonka ustaliła wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości zamieszkałych zlokalizowanych na terenie Gminy Jabłonka. We wzorze deklaracji, stanowiącym załącznik nr 1 do tej uchwały, w rubryce C nałożono obowiązek podania nr telefonu i adresu e-mail, w rubryce G nałożono obowiązek złożenia oświadczenia o treści: "Zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (T.J. Dz. U. z 2002 r. nr 101, poz. 926 z późn. zm.) wyrażam zgodę na przetwarzanie przez Urząd Gminy w Jabłonce danych osobowych dotyczących mojej osoby w celu przeprowadzenia postępowania administracyjnego". Wymienione zapisy w załączniku nr 1 do uchwały zaskarżone zostały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez Prokuratora Rejonowego w Nowym Targu. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez nałożenie na składających deklarację opisanych wyżej obowiązków. Strona skarżąca podniosła w uzasadnieniu zarzutów, że wskazane wyżej przepisy nie dają organom gminy kompetencji do nałożenia na zobowiązanego do złożenia deklaracji wyżej wskazanych obowiązków. Opisane informacje (numer telefonu, adres e-mail) zdaniem Prokuratora, nie są konieczne organowi administracyjnemu i wykraczają poza zakres danych niezbędnych dla prawidłowego naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami, a podanie tych danych stanowi ujawnienie danych osobowych w rozumieniu art. 6 ust. 1-3 ustawy o ochronie danych osobowych, ponieważ pozwalają na identyfikowanie konkretnej osoby. Organ administracji nie posiada kompetencji, aby odbierać od zobowiązanego zgodę na przetwarzanie danych osobowych. Prokurator zauważył, że złożona deklaracja wprost na podstawie art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uprawnia organ gminy do wydania ewentualnej decyzji administracyjnej lub wystawienia tytułu wykonawczego. Ustalenie we wzorze deklaracji obowiązku oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych na potrzeby wprost wynikające z ustawy jest zbędne i wykracza poza zakres kompetencji organu uchwałodawczego gminy do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzór deklaracji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W ocenie Rady Gminy Jabłonka skarga złożona przez Prokuratora Rejonowego w Nowym Targu jest nieuzasadniona a to z uwagi na stan prawny jaki obowiązuje od dnia 1 lutego 2015 r. Ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.) ustawodawca usankcjonował możliwość wymagania przez gminy od właścicieli nieruchomości określonych tą ustawą danych. W drodze tej nowelizacji dodano do art. 6m ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach m.in. pkt 1b, zgodnie z którym rada gminy, określając wzór deklaracji może wymagać podania następujących danych: 1) imię i nazwisko lub nazwę właściciela nieruchomości oraz adres miejsca zamieszkania lub siedziby; 2) adres nieruchomości; 3) dane stanowiące podstawę zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi; 4) numer telefonu właściciela nieruchomości; 5) adres poczty elektronicznej właściciela nieruchomości; 6) inne informacje niezbędne do wystawienia tytułu wykonawczego. Ponadto Rada Gminy Jabłonka podniosła, że możliwość żądania kwestionowanych danych wynikała z art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i należy w odniesieniu do tej sytuacji wziąć pod uwagę fakt, że odbiór przez gminy odpadów komunalnych stanowi jednocześnie formę usługi świadczonej na rzecz konkretnych podmiotów. W pełni racjonale było w takiej sytuacji gromadzenie informacji służących bezpośrednio skutecznym indywidualizowaniu i komunikowaniu się z odbiorcom usługi. Stwarza to możliwość sprawnego przekazywania informacji np. o ewentualnych zmianach terminów odpadów czy innych związanych ze szczególnymi zdarzeniami, co służy bezpośrednio sprawnemu wykonywaniu usługi i odpowiedniej jej jakości. W tej sytuacji gromadzenie adresu e-mail czy numeru telefonu można uznać za niezbędne do realizacji zadań wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez sprawny odbiór odpadów komunalnych, gdy obowiązek wykonywania usług w zakresie obciąża podmiot publicznoprawny-gminę. O ile chodzi o umieszczenie w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie przez urząd gminy danych osobowych w celu przeprowadzenia postępowania administracyjnego to składane deklaracje są zbiorem danych i dlatego zapis o wyrażeniu zgody jest zgodny z prawem, tj. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1182 ze zm.). Należy również wziąć pod uwagę fakt, że organ poprzez oświadczenie osoby składającej chciał uzyskać, kierując się dobrem osoby, wyraźną zgodę na przetwarzanie danych osobowych. Zasadnym było więc uzyskanie zgody właściciela nieruchomości na przetwarzanie danych osobowych, gdyż brak takiej zgody mógłby być odczytany za naruszenie norm konstytucyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 tej p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Należy również zaznaczyć, że skargę w niniejszej sprawie wniósł Prokurator, którego uprawnienie w tej materii wynika z art. 8 i art. 50 § 1 p.p.s.a., przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony terminem (art. 53 § 3 cyt. ustawy), nie musi nadto przed wniesieniem skargi wyczerpywać środków zaskarżenia, ewentualnie wzywać do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 1 i § 3 p.p.s.a.). W dalszej kolejności należy podnieść, że uchwała w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego. Cechuje się bowiem ogólnością, generalnością i abstrakcyjnością. Określa adresata poprzez wskazanie jego cech, a nie wymienia go z nazwy i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności oraz ustala wzór formularza deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami ponoszonych przez wszystkich właścicieli nieruchomości zamieszkałych i zlokalizowanych na terenie Gminy Jabłonka. Dlatego stwierdzić należy, że nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa, sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały, mimo że od daty podjęcia aktu upłynął ponad rok (art. 147 § 1 ustawy w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Dokonując zatem kontroli uchwały objętej skargą w zakresie wskazanym, stwierdzić trzeba, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia w niej zakwestionowanych zapisów, co przesądza o konieczności stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie. W podstawie prawnej uchwały nr XXXVIII/220/2013 z dnia 25 marca 2013 r. Rady Gminy Jabłonka w sprawie zmiany Uchwały Nr XXXVII/213/2013 Rady Gminy Jabłonka z dnia 7 marca 2013 r. w sprawie: ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez Właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Jabłonka wskazano art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.). oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05). W ocenie Sądu podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy Jabłonka w sposób wadliwy zrealizowała kompetencję zawartą w art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z przekroczeniem delegacji ustawowej, a tym samym w sposób istotny naruszyła prawo. Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji). Ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego. Jednym z takich przepisów upoważniających gminę do wydania aktu prawa miejscowego jest wskazywany przepis art. 6n ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Rada gminy w uchwale może nadto określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Celem delegacji ustawowej zawartej w art. 6n cytowanej ustawy było stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty (według sposobu określonego w ustawie, a wybranego przez gminę na mocy odrębnej uchwały) oraz ułatwienia jej składania, co wynika wprost z art. 6n ust. 1 ustawy. Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. W ocenie Sądu podanie numeru telefonu oraz adresu e-mail nie było niezbędnym do obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Podanie numeru telefonu, adresu poczty elektronicznej stanowi podanie danych osobowych w rozumieniu art. 6 ust. 1-3 ustawy o ochronie danych osobowych gdyż te dane pozwalają na szybkie zidentyfikowanie konkretnej osoby. Takie dane osobowe tylko wówczas powinny być gromadzone, gdyby były one niezbędne celem ich przetwarzania w związku realizacją uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub gdyby były one niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego (art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o ochronie danych osobowych). Sąd nie dopatrzył się jednak takiej niezbędności lub konieczności w rozumieniu art. 23 ww. ustawy w odniesieniu do ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ponadto, pomimo powszechności korzystania z usług telefonicznych nie istnieje prawny nakaz by z nich korzystać. Część osób składających deklarację może nie posiadać telefonu oraz adresu e-mail i w sytuacji obowiązku zamieszczenia w deklaracji takich informacji, osoby te nie miałyby możliwości prawidłowego (pełnego) jej wypełnienia. Powyższe dane mogłyby być co najwyżej zamieszczone w deklaracji jako dane fakultatywne. Jak już wcześniej zaznaczono podstawą prawną wydania przedmiotowej uchwały był art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W kontekście powyższego bez znaczenia pozostaje okoliczność, że od 1 lutego 2015 r. zmieniły się obowiązujące w tym zakresie przepisy poprzez dodanie do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach art. 6m ust. 1b pkt 4 i 5. W załączniku do zaskarżonej uchwały, Rada Gminy Jabłonka zawarła także oświadczenie o treści "Zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (T.J. Dz. U. z 2002 r. nr 101, poz. 926 z późn. zm.) wyrażam zgodę na przetwarzanie przez Urząd Gminy w Jabłonce danych osobowych dotyczących mojej osoby w celu prowadzenia postępowania administracyjnego". Powyższa treść oświadczenia wykracza poza zakres opisany art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wymóg oświadczenia dotyczącego zgody na przetwarzanie danych osobowych nie znajduje bowiem oparcia w podstawie prawnej badanej uchwały, tj. w ww. art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych przepisy w niej zawarte stosuje się do przetwarzania danych osobowych w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i innych zbiorach ewidencyjnych. Natomiast pod pojęciem przetwarzania danych osobowych, zgodnie z art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Złożona przez zobowiązanego deklaracja uprawnia organ gminy do ewentualnego wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, lub wystawienia tytułu wykonawczego, lecz nie do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. Art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych wymienia przesłanki legalności przetwarzania danych osobowych, a art. 23 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wskazuje zgodę jako przesłankę zgodności z prawem przetwarzania danych osobowych. Zgoda jest jednak jednym z możliwych, ale nie jedynym warunkiem legalizującym przetwarzanie danych. Nie jest zatem konieczne jej pozyskiwanie, gdy spełniony jest jeden z pozostałych warunków z art. 23 ust. 1 ustawy, zwłaszcza gdy przetwarzanie danych osobowych znajduje podstawę w stosownych przepisach prawa. Podkreślić przy tym trzeba, że opisane w zaskarżonej uchwale wymaganie nie zostało sformułowane jako alternatywa do ewentualnego zaakceptowania przez deklarującego, lecz jako jego obowiązek. Tym samym ustalenie we wzorze deklaracji "de facto" obowiązku oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych na potrzeby wykonywania zadań wynikających z realizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest zbędne i wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzór deklaracji (wyroki WSA w Krakowie z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 644/14, z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 679/14, z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 645/14, z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 669/14). Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W konsekwencji organ naruszył w sposób istotny art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z tego powodu należało na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność uchwały w zaskarżonym zakresie.