I SA/Kr 1114/15

|Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie | w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek (spr.), Sędzia: WSA Piotr Głowacki, Sędzia: WSA Agnieszka Jakimowicz, Protokolant: sekr. sąd. Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Targu na uchwałę Rady Gminy Jabłonka z dnia 07 marca 2013 r. Nr XXXVII/213/2013 w sprawie zmiany uchwały Nr XXXIV/197/2012 Rady Gminy Jabłonka z dnia 17 grudnia 2012 roku w sprawie: ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez Właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Jabłonka stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej załącznik nr 1 do uchwały zatytułowany "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi", w zakresie zawartego w rubryce C obowiązku podania numeru telefonu i adresu e-mail, w rubryce D obowiązku wymienienia z imienia i z nazwiska wszystkich osób zamieszkujących na terenie danej nieruchomości oraz zawartych w rubryce H oświadczeń o treści: "Pouczony/a o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego – kto składając zeznanie mające służyć jako dowód w postępowaniu sądowym lub innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznanie nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3 – oświadczam, że podane przeze mnie dane są zgodne z prawdą", "Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych z dnia 29 sierpnia 1997 roku (T.J. Dz. U. z 2002 r. nr 101, poz. 926 z późn. zm.) wyrażam zgodę na przetwarzanie przez Urząd Gminy w Jabłonce danych osobowych dotyczących mojej osoby w celu przeprowadzenia postępowania administracyjnego". Uchwałą nr XXXVII/213/2013 z dnia 7 marca 2013 r. - wydaną w oparciu o przepisy art. 6n ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Rada Gminy Jabłonka ustaliła wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości zamieszkałych zlokalizowanych na terenie Gminy Jabłonka. We wzorze deklaracji, stanowiącym załącznik nr 1 do tej uchwały, w rubryce C nałożono obowiązek podania nr telefonu i adresu e-mail, w rubryce D nałożono obowiązek wymienienia z imienia i nazwiska wszystkich osób zamieszkałych na terenie danej nieruchomości, w rubryce H nałożono wymóg złożenia oświadczenia o treści "Pouczony/a o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego – kto składając zeznanie mające służyć jako dowód w postępowaniu sądowym lub innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3 – oświadczam, że podane przeze mnie dane są zgodne z prawdą" oraz oświadczenia o treści: "Zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (T.J. Dz. U. z 2002 r. nr 101, poz. 926 z późn. zm.) wyrażam zgodę na przetwarzanie przez Urząd Gminy w Jabłonce danych osobowych dotyczących mojej osoby w celu przeprowadzenia postępowania administracyjnego". Wymienione zapisy w załączniku nr 1 do uchwały zaskarżone zostały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez Prokuratora Rejonowego w Nowym Targu. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez nałożenie na składających deklaracje opisanych wyżej obowiązków. Strona skarżąca podniosła w uzasadnieniu zarzutów, że wskazane wyżej przepisy nie dają organom gminy kompetencji do nałożenia na zobowiązanego do złożenia deklaracji wyżej wskazanych obowiązków. Opisane informacje (numer telefonu, adres e-mail, podanie danych osobowych osób zamieszkałych na nieruchomości) zdaniem Prokuratora, nie są konieczne organowi administracyjnemu i wykraczają poza zakres danych niezbędnych dla prawidłowego naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami, a podanie tych danych stanowi ujawnienie danych osobowych w rozumieniu art. 6 ust. 1-3 ustawy o ochronie danych osobowych, ponieważ pozwalają na identyfikowanie konkretnej osoby. Organ administracji nie posiada kompetencji, aby odbierać od zobowiązanego zgodę na przetwarzanie danych osobowych, ani też uzyskiwać dane pod rygorem odpowiedzialności karnej w celu obliczenia opłaty, albowiem żaden w przywołanych w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepis prawa nie zawiera upoważnienia do zamieszczania we wzorach deklaracji obowiązku składania oświadczeń pod rygorem z art. 233 § 1 Kodeksu karnego. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że skarga nie jest uzasadniona i postępowanie powinno zostać umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ zauważył, że Prokurator wniósł skargę na uchwałę, która utraciła moc obowiązującą w wyniku wprowadzenia uchwały nr XXXVIII/220/2013 z dnia 25 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 tej p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Należy również zaznaczyć, że skargę w niniejszej sprawie wniósł Prokurator, którego uprawnienie w tej materii wynika z art. 8 i art. 50 § 1 p.p.s.a., przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony terminem (art. 53 § 3 cyt. ustawy), nie musi nadto przed wniesieniem skargi wyczerpywać środków zaskarżenia, ewentualnie wzywać do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 1 i § 3 p.p.s.a.). W dalszej kolejności należy podnieść, że uchwała w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego. Cechuje się bowiem ogólnością, generalnością i abstrakcyjnością. Określa adresata poprzez wskazanie jego cech, a nie wymienia go z nazwy i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności oraz ustala wzór formularza deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami ponoszonych przez wszystkich właścicieli nieruchomości zamieszkałych i zlokalizowanych na terenie Gminy Jabłonka. Dlatego stwierdzić należy, że nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa, sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały, mimo że od daty podjęcia aktu upłynął ponad rok (art. 147 § 1 ustawy w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Dokonując zatem kontroli uchwały objętej skargą w zakresie wskazanym, stwierdzić trzeba, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia w niej zakwestionowanych zapisów, co przesądza o konieczności stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie. W podstawie prawnej uchwały nr XXXVII/213/2013 z dnia 7 marca 2013 r. Rady Gminy Jabłonka w sprawie zmiany Uchwały Nr XXXIV/197/2012 Rady Gminy Jabłonka z dnia 17 grudnia 2012 r. w sprawie: ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez Właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Jabłonka wskazano art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.). oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05). W ocenie Sądu podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy Jabłonka w sposób wadliwy zrealizowała kompetencję zawartą w art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z przekroczeniem delegacji ustawowej, a tym samym w sposób istotny naruszyła prawo. Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji). Ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego. Jednym z takich przepisów upoważniających gminę do wydania aktu prawa miejscowego jest wskazywany przepis art. 6n ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Rada gminy w uchwale może nadto określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Celem delegacji ustawowej zawartej w art. 6n cytowanej ustawy było stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty (według sposobu określonego w ustawie, a wybranego przez gminę na mocy odrębnej uchwały) oraz ułatwienia jej składania, co wynika wprost z art. 6n ust. 1 ustawy. Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. W ocenie Sądu podanie numeru telefonu oraz adresu e-mail nie było niezbędnym do obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Podanie numeru telefonu adresu poczty elektronicznej stanowi podanie danych osobowych w rozumieniu art. 6 ust. 1-3 ustawy o ochronie danych osobowych gdyż te dane pozwalają na szybkie zidentyfikowanie konkretnej osoby. Powyższe uwagi należy także odnieść do obowiązku podania danych osobowych wszystkich osób zamieszkałych na danej nieruchomości. Takie dane osobowe tylko wówczas powinny być gromadzone, gdyby były one niezbędne celem ich przetwarzania w związku realizacją uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub gdyby były one niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego (art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o ochronie danych osobowych). Sąd nie dopatrzył się jednak takiej niezbędności lub konieczności w rozumieniu art. 23 ww. ustawy w odniesieniu do ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ponadto, pomimo powszechności korzystania z usług telefonicznych nie istnieje prawny nakaz by z nich korzystać. Część osób składających deklarację może nie posiadać telefonu oraz adresu e-mail i w sytuacji obowiązku zamieszczenia w deklaracji takich informacji, osoby te nie miałyby możliwości prawidłowego (pełnego) jej wypełnienia. Powyższe dane mogłyby być co najwyżej zamieszczone w deklaracji jako dane fakultatywne. Sąd uznał także, że zamieszczenie w formularzu deklaracji pouczenia o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego i składanie oświadczenia o zgodności podanych danych pod rygorem tej odpowiedzialności, nie miało podstawy prawnej w postaci wyraźnego przepisu upoważniającego radę gminy do tego typu zapisu w uchwale, nie służyło również w żaden sposób prawidłowemu obliczaniu opłaty za gospodarowanie odpadami. Wskazać należy, że normy zawarte w art. 6n ust. 1-2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie stwarzają jakichkolwiek podstaw do wprowadzenia do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości, klauzuli, zgodnie z którą podmiot podpisujący deklarację oświadczałby, że jest świadomy odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Kwestionowana klauzula nie stanowi bowiem objaśnienia dotyczącego sposobu wypełnienia deklaracji. Podkreślić należy, że warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest wskazanie na przepis rangi ustawowej, który przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Innymi słowy, jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty, rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Takiego rygoru ustawodawca nie wskazał w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Odnośnie zaś zamieszczenia w deklaracji innych pouczeń należy mieć na uwadze, że upoważnienie ustawowe dopuszcza tylko jedno, a mianowicie że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Wprowadzenie do deklaracji kwestionowanego oświadczenia oznacza zatem przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 6n ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. W załączniku do zaskarżonej uchwały, Rada Gminy Jabłonka zawarła także oświadczenie o treści "Zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (T.J. Dz. U. z 2002 r. nr 101, poz. 926 z późn. zm.) wyrażam zgodę na przetwarzanie przez Urząd Gminy w Jabłonce danych osobowych dotyczących mojej osoby w celu prowadzenia postępowania administracyjnego". Powyższa treść oświadczenia wykracza poza zakres opisany art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wymóg oświadczenia dotyczącego zgody na przetwarzanie danych osobowych nie znajduje bowiem oparcia w podstawie prawnej badanej uchwały, tj. w ww. art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych przepisy w niej zawarte stosuje się do przetwarzania danych osobowych w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i innych zbiorach ewidencyjnych. Natomiast pod pojęciem przetwarzania danych osobowych, zgodnie z art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Złożona przez zobowiązanego deklaracja uprawnia organ gminy do ewentualnego wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, lub wystawienia tytułu wykonawczego, lecz nie do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. Art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych wymienia przesłanki legalności przetwarzania danych osobowych, a art. 23 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wskazuje zgodę jako przesłankę zgodności z prawem przetwarzania danych osobowych. Zgoda jest jednak jednym z możliwych, ale nie jedynym warunkiem legalizującym przetwarzanie danych. Nie jest zatem konieczne jej pozyskiwanie, gdy spełniony jest jeden z pozostałych warunków z art. 23 ust. 1 ustawy, zwłaszcza gdy przetwarzanie danych osobowych znajduje podstawę w stosownych przepisach prawa. Podkreślić przy tym trzeba, że opisane w zaskarżonej uchwale wymaganie nie zostało sformułowane jako alternatywa do ewentualnego zaakceptowania przez deklarującego, lecz jako jego obowiązek. Tym samym ustalenie we wzorze deklaracji "de facto" obowiązku oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych na potrzeby wykonywania zadań wynikających z realizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest zbędne i wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzór deklaracji (wyroki WSA w Krakowie z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 644/14, z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 679/14, z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 645/14, z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 669/14). Jednocześnie odpowiadając na argumenty organu podniesione w odpowiedzi na skargę skonstatować należy, że przedmiotem postępowanie było stwierdzenie nieważności przedmiotowych zapisów zaskarżonej uchwały podjętej w dniu 7 marca 2013 r. Zatem do daty zastąpienia jej nową uchwałą nr XXXVIII/220/2013 z dnia 25 marca 2013 r., obowiązywała ona przez pewien czas i rodziła skutki prawne dla zobowiązanych. W uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 dotyczącej wykładni art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjecie". Skuteczne uchylenie uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje bowiem jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa działanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej. W przypadku, gdy zaskarżona uchwała mogła wywołać skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W takim przypadku zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu. Sama zmiana, lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. W razie ustalenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu wywiera zaś skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały t. j, ex tunc. Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W konsekwencji organ naruszył w sposób istotny art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z tego powodu należało na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność uchwały w zaskarżonym zakresie.