I SA/Kr 1209/15

|Sygn. akt I SA/Kr 1209/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 września 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Bogusław Wolas (spr.), Sędziowie: WSA Paweł Dąbek, WSA Inga Gołowska, Protokolant: st.sekr.sąd. Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2015 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków-Nowa Huta na uchwałę Rady Miejskiej Nowe Brzesko z dnia 22 marca 2013 r. nr XXVII/189/2013 w sprawie: wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz terminu i miejsca składania deklaracji przez właścicieli nieruchomości położonych w granicach obszaru Gminy Nowe Brzesko - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części znajdującej się w rubryce D.1 załącznika do uchwały w zakresie obowiązku podania daty urodzenia, imienia matki, imienia ojca oraz numeru telefonu, a także w części znajdującej się w rubryce G zawierającej pouczenie o odpowiedzialności karnej oraz w części obejmującej oświadczenie o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi znajdujące się w załączniku do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - Prokurator Rejonowy Kraków Nowa Huta, w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zmodyfikowanej na rozprawie w dniu 18 września 2015 r , domagał się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej Nowe Brzesko z dnia 22 marca 2013 r. nr XXVII/189/2013 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz terminu i miejsca składania deklaracji przez właścicieli nieruchomości położonych w granicach obszaru Gminy Nowe Brzesko w części obejmującej postanowienia załącznika do uchwały zatytułowanego "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" w pozycji D1 "dane identyfikacyjne" zawierający obowiązek podania daty urodzenia, imienia matki i ojca, nr telefonu, w pozycji G "Oświadczenia i podpisy osoby składającej deklarację" zawierający obowiązek składania oświadczenia o odpowiedzialności karnej skarbowej oraz po wykazie osób w części F zawierający obowiązek wyrażenia zgody na przetwarzanie danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), oraz art. 6n i 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.), a także art. 12 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych ustaw. W uzasadnieniu wskazał, że powołane wyżej przepisy ustaw nie upoważniały Rady Gminy do nałożenia obowiązku przekazywania tego typu danych, nie są one bowiem niezbędne do prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Do identyfikacji osoby składającej deklarację wystarczający jest bowiem wynikający z deklaracji obowiązek podania imienia i nazwiska oraz numeru PESEL. Obowiązek podania imion i nazwisk osób zamieszkujących nieruchomość narusza natomiast art. 23 ust 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Zwrócono także uwagę, że warunkiem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia jest wskazanie przepisu rangi ustawowe, który przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem takiej odpowiedzialności. Takiego rygoru ustawodawca nie wskazał wobec deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna, reprezentowana przez Burmistrza Gminy i Miasta Nowe Brzesko uznała skargę za częściowo uzasadnioną, tzn w zakresie naruszenia art. 6 m i 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z p. zm.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Do naruszenia takiego zaliczyć należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97). Dokonując analizy zaskarżonej uchwały należy także pamiętać, że akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, choć obowiązują wyłącznie na obszarze działania organów, które je wydały (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP do organów, które mogą zostać wyposażone w kompetencję do wydania wspomnianych aktów zalicza się organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej. Co jednak istotne, także w niniejszej sprawie, podmioty te mogą ustanawiać wspomniane akty wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a także na zasadach określonych w przepisach tej rangi. Należy zatem przywołać podstawę prawną zaskarżonej uchwały zawartą w tekście tego aktu normatywnego. Rada Miejskiej Nowe Brzesko przyjęła ją na podstawie art. 6n u.c.p.g., zgodnie z którym rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego: 1) wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji; 2) warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności: a) ich format elektroniczny oraz układ informacji i powiązań między nimi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, b) sposób ich przesyłania za pomocą środków komunikacji elektronicznej, c) rodzaje podpisu elektronicznego, którym powinny być opatrzone (ust. 1). Ponadto, rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (ust. 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi przy tym wątpliwości fakt, że deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składana przez właścicieli nieruchomości powinna wymagać od składającego podania jedynie takich informacji, które są istotne dla prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 656/14; LEX nr 1512448). Podkreślenia przy tym wymaga, że wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r. II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., II SA/Rz 59/07, opublikowane: www.nsa.gov.pl). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Wprowadzenie w części D1 deklaracji obowiązku podania daty urodzenia, imienia ojca oraz imienia matki, numeru telefonu nie było niezbędnym do obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Informacje te stanowią bowiem dane osobowe w rozumieniu art. 6 ust. 1-3 ustawy o ochronie danych osobowych gdyż te pozwalają na szybkie zidentyfikowanie konkretnej osoby. Takie dane osobowe tylko wówczas powinny być gromadzone, gdyby były one niezbędne celem ich przetwarzania w związku realizacją uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub gdyby były one niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego (art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o ochronie danych osobowych). Sąd nie dopatrzył się jednak takiej niezbędności lub konieczności w rozumieniu art. 23 ww. ustawy w odniesieniu do ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Słusznie zatem Prokurator stwierdził, że nie ma obowiązku ich podawania gdyż dla zidentyfikowania osoby składającej deklarację wystarczające jest podanie jej mienia i nazwiska oraz numeru PESEL. Brak było także podstaw do zamieszczenia we wzorze deklaracji oświadczenia (które powinno zostać podpisane przez zobowiązanego) o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych przez Urząd Miasta Nowe Brzesko. Powyższa treść oświadczenia wykracza poza zakres opisany art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wymóg oświadczenia dotyczącego zgody na przetwarzanie danych osobowych nie znajduje bowiem oparcia w podstawie prawnej badanej uchwały, tj. w ww. art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych przepisy w niej zawarte stosuje się do przetwarzania danych osobowych w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i innych zbiorach ewidencyjnych. Natomiast pod pojęciem przetwarzania danych osobowych, zgodnie z art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Złożona przez zobowiązanego deklaracja uprawnia organ gminy do ewentualnego wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 60 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, lub wystawienia tytułu wykonawczego, lecz nie do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. Art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych wymienia przesłanki legalności przetwarzania danych osobowych, a art. 23 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wskazuje zgodę jako przesłankę zgodności z prawem przetwarzania danych osobowych. Zgoda jest jednak jednym z możliwych, ale nie jedynym warunkiem legalizującym przetwarzanie danych. Nie jest zatem konieczne jej pozyskiwanie, gdy spełniony jest jeden z pozostałych warunków z art. 23 ust. 1 ustawy, zwłaszcza gdy przetwarzanie danych osobowych znajduje podstawę w stosownych przepisach prawa. Podkreślić przy tym trzeba, że opisane w zaskarżonej uchwale wymaganie nie zostało sformułowane jako alternatywa do ewentualnego zaakceptowania przez deklarującego, lecz jako jego obowiązek. Tym samym ustalenie we wzorze deklaracji "de facto" obowiązku oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych na potrzeby wykonywania zadań wynikających z realizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest zbędne i wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzór deklaracji (wyroki WSA w Krakowie z dnia 4 czerwca 2014 r. II SA/Kr 644/14, z dnia 29 maja 2014 r. II SA/Kr 679/14, z dnia 20 maja 2014 r. II SA/Kr 645/14, z dnia 29 maja 2014 r., I SA/Kr 669/14, opublikowane j.w.). Bezpodstawnie zamieszczono także we wzorze deklaracji pouczenia o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością. Wskazać bowiem należy, że normy zawarte w art. 6n ust. 1-2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie stwarzają jakichkolwiek podstaw wprowadzenia do umieszczania w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości klauzuli, o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Kwestionowana klauzula nie stanowi bowiem objaśnienia dotyczącego sposobu wypełnienia deklaracji. Odnośnie zaś zamieszczenia w deklaracji innych pouczeń należy mieć na uwadze, że upoważnienie ustawowe dopuszcza tylko jedno, a mianowicie że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Wprowadzenie do deklaracji kwestionowanego pouczenia oznacza zatem przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy. Podstawy prawnej dla wprowadzenia przedmiotowej klauzuli brak także w innych regulacjach analizowanej ustawy, jak również Kodeksie karnym. W tym zakresie należy stwierdzić, że warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest fakt by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Penalizacja określonych zdarzeń prawnych może bowiem nastąpić wyłącznie wprost przepisami rangi ustawowej. Jak wskazano powyżej kwestionowane fragmenty uchwały zostały podjęte bez podstawy prawnej, a zatem taka wada ma charakter istotny. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym każda uchwała zawierająca istotne naruszenia prawa (jest sprzeczna z prawem w stopniu istotnym) jest nieważna, przy czym nieważność może dotyczyć całości lub części uchwały. Istotne naruszenie prawa dotyczy w niniejszej sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 2 ust. 2 i art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i objęcie wymogiem zamieszczenia oświadczeń, które nie są niezbędne do wykonania tej uchwały. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.