I SA/Kr 1304/16

|Sygn. akt I SA/Kr 1304/16 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 grudnia 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Sędzia: WSA Inga Gołowska (spr.), Sędzia: WSA Waldemar Michaldo, Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2016 r., sprawy ze skarg Centrum "Ż" Sp. z o.o. w Ł., na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia 30 sierpnia 2016 r. Nr [...],[...],[...], w przedmiocie zwrotu dotacji, , - skargi oddala -, I. Zaskarżonymi decyzjami z 30 sierpnia 2016r. nr [...] nr [...], [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzje Starosty N. z 26 kwietnia 2016r. znak: [...], znak: [...], znak: [...], w sprawie zwrotu dotacji oświatowej udzielonej przez Powiat No. - Policealnej Szkole Centrum Nauki i Biznesu "Ż" w N. - w 2012 roku w kwocie 64.622,97 zł (decyzja znak: [...]); - w 2013 roku w kwocie 110.083,14 zł (decyzja znak: [...]); - w 2014 roku w kwocie 151.858,08 zł (decyzja znak: [...]). W podstawie prawnej ww. rozstrzygnięć powołano art. 138§1 pkt 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 23 dalej-k.p.a.), oraz art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 5 i ust. 6 pkt 1 w zw z art. 60 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009r. Nr 157, poz. 1240 ze zm. dalej-u.f.p.); art. 90 ust. 3 i 3d ustawy z 7 września 1991r. o systemie oświaty dalej-u.s.o. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym spraw: W wyniku kontroli przeprowadzonej przez Biuro Kontroli i Audytu Starostwa Powiatowego w N. w Policealnej Szkole Centrum Nauki i Biznesu "Ż." w N. prowadzonym przez Centrum Nauki i Biznesu "Ż." stwierdzono wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem środków finansowych z dotacji za lata 2012, 2013 oraz 2014. W wystąpieniu pokontrolnym, Starosta N. zobligował Centrum Nauki i Biznesu "Ż." sp. z o.o. prowadzące Policealną Szkołę Centrum Nauki i Biznesu "Ż." w N. do podjęcia skutecznych działań zmierzających do usunięcia ujawnionych nieprawidłowości zawartych w protokole oraz realizację wniosków pokontrolnych w tym m.in. do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z należnymi odsetkami. W związku z brakiem realizacji wniosków pokontrolnych sformułowanych w oparciu o dane z przeprowadzonej kontroli w dniu 17 grudnia 2015r., Starosta wszczął postępowanie administracyjne. W oparciu o dokumenty pozyskane w czasie kontroli organ ustalił, że w latach 2012, 2013 oraz 2014 Szkoła przy organizacji procesu dydaktycznego korzystała z pomocy podmiotu zewnętrznego, tj. K. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. Współpraca ta realizowana była w oparciu o odpłatną umowę kompleksowej usługi w zakresie organizacji procesu dydaktycznego zawartą pomiędzy "Ż." i spółką K. Koszty realizacji usługi na rzecz Szkoły, w ww. okresach, organ prowadzący sfinansował z dotacji otrzymanych z Powiatu N. Starosta wskazał, że wydatki na usługę w zakresie organizacji procesu dydaktycznego w szkole, która była wykonywana przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z podmiotem prowadzącym nie spełniają kryteriów, o których mowa w art. 90 ust 3d u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w okresie, którego dotyczą dotacje tj. lat 2012- 2014. Przepis ten stanowił wówczas, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły. Jak wynika z przepisu art. 5 ust 7 u.s.o. do zadań organu prowadzącego szkołę należy zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków nauki co jest równoznaczne z zapewnieniem odpowiedniej bazy lokalowej oraz zapewnieniem wszelkiej infrastruktury potrzebnej do funkcjonowania szkoły. Obsługa rekrutacji pracowników i słuchaczy, przygotowanie i weryfikacja umów, zapewnienie obsługi finansowej szkoły, bieżące wsparcie pracowników szkoły w zakresie obowiązujących przepisów prawa oświatowego należy do obowiązków organu prowadzącego szkołę z tej racji, że wszystkie te czynności związane są z zapewnieniem prawidłowej obsługi administracyjnej i organizacyjnej szkoły, o której mowa w art. 5 ust 7 pkt 3 u.s.o. i jako takie nie są związane z kształceniem, wychowaniem i opieką, lecz z działalnością organu prowadzącego szkołę. Starosta stwierdził, że kwoty z dotacji zostały wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, a zatem powinny zostać zwrócone do budżetu Powiatu N. wraz z odsetkami naliczonymi od dnia przekazania dotacji beneficjentowi. W odwołaniach od decyzji Starosty N. Centrum Nauki i Biznesu "Ż." zarzuciło naruszenie: art. 107§1 i §3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezamieszczenie w decyzjach uzasadnienia faktycznego i prawnego. W szczególności niewyjaśnienie zastosowania art. 90 ust. 3d u.s.o. do stanu faktycznego spraw, a zarazem powołanie się na treść ten normy, podczas gdy przepis ten nie został wskazany przez organ jako podstawa prawna wydanych rozstrzygnięć. Dodatkowo zarzucono brak wskazania konkretnych postanowień uchwały dotacyjnej w podstawie prawnej decyzji. Kolejna grupa zarzutów dotyczy naruszenia art. 7 k.p.a. w zw z art. 77§1 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowanie dowodowego w sprawie z uwagi na niewydanie postanowień o zakresie dopuszczonych dowodów, a tym samym wobec braku wiedzy strony co zostało uznane za dowód w sprawie, a co nie. Następnie zarzucono poczynienie ustaleń faktycznych jedynie w oparciu o dane zebrane w postępowaniu kontrolnym, w sytuacji gdy strona nie ma prawnej możliwości zakwestionowania w sposób wiążący dla organu prowadzącego postępowanie, dokonanych podczas kontroli ustaleń zawartych we wnioskach pokontrolnych. Zarzucono również brak podjęcia działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowych spraw i brak odniesienia się do twierdzeń podnoszonych przez przedstawicieli Spółki w toku postępowań, a w konsekwencji uniemożliwienie weryfikacji wydanych decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 80 k.p.a. Następnie zarzucono naruszenia art. 252 ust. 6 pkt 1 w zw z art. 252 ust. 1 u.f.p., poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, co do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i uznanie, że dotacje zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. Dalej wskazano na naruszenie art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji uznanie, że dotacje wydatkowane zostały niezgodnie z przeznaczeniem oraz naruszenia art. 5 ust. 7 u.s.o. w zw z art. 2 u.s.o., w wyniku ich błędnej wykładni polegającą na przyjęciu, że sfera zadań organu prowadzącego szkołę oraz zadań tej szkoły, stanowią całkowicie rozłączne kategorie prawne, a w konsekwencji zadania wskazane w art. 5 ust. 7 u.s.o., w szczególności zaś w pkt 3 tego przepisu, nie dotyczą w ogóle szkoły, lecz wyłącznie osoby ją prowadzącej, skutkiem czego nie podlegają finansowaniu z dotacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji wyjaśniło, że zgodnie z regulacjami prawnymi, jakie obowiązywały w okresie, którego dotyczą dotacje, szkoła niepubliczna o uprawnieniach szkoły publicznej, mogła otrzymać dotację po spełnieniu warunków wskazanych w art. 90 ust. 3 u.s.o. Natomiast jak stanowił ust. 3d tego przepisu dotacja taka przeznaczona była na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, co więcej dotacja mogła być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Jak zauważono, w ugruntowanym stanowisku judykatury i przedstawicieli nauki twierdzi się, że dotacja ta ma charakter mieszany (podmiotowo-celowy). Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że organ prowadzący Szkołę w roku 2012 otrzymał z budżetu Powiatu N., dotacje oświatową o której mowa w art. 90 ust. 3 u.s.o. (fakt ten znajduje potwierdzenie w załącznikach do protokołu kontroli, przeprowadzonej z upoważnienia Starosty w Policealnej Szkole Centrum Nauki i Biznesu "Ż." w N. i nie jest kwestionowany przez stronę). Spółka, środki z dotacji przeznaczyła miedzy innymi na sfinansowanie kompleksowej usługi w zakresie organizacji procesu dydaktycznego, zrealizowanej przez podmiot zewnętrzny spółkę K., co potwierdzają faktur VAT, których kopie stanowią załącznik do protokołu kontroli i zostały wyszczególnione w uzasadnieniach decyzji organu I instancji. Organ podkreślił, że zdarzenia dokumentowane tymi fakturami, kwoty z nich wynikające, ani okoliczność ich pokrycia ze środków dotacji - nie stanowią przedmiotu sporu. Do protokołu kontroli załączono również kopię umów dotyczących wyżej wskazanej usługi, oraz uzgodnionych przez strony zmian we wzajemnej współpracy. Z analizy tych dokumentów wynika, że umowy dotyczyły stałej i bieżącej obsługi Szkoły i jej dyrektora w zakresie zapewnienia warunków jej działania, obsługi administracyjno-prawnej i wspomagania w zakresie realizacji zadań dydaktycznych. W szczególności zapewnienia Szkole bazy lokalowej, kadry nauczycielskiej, obsługę rekrutacji pracowników Szkoły i jej kadry dydaktycznej, opracowanie i weryfikację umów dla Szkoły, zapewnienie Szkole wszelkiej infrastruktury potrzebnej do jej funkcjonowania. Ponadto organizację procesu rekrutacji słuchaczy, pełnej i kompleksowej obsługi organizacyjnej, kadrowej i administracyjnej Szkoły, zapewnienie obsługi finansowej, bieżącego wsparcia pracowników Szkoły w zakresie obowiązujących przepisów prawa oświatowego, w szczególności w zakresie prowadzenia dokumentacji szkolnej, bieżącego wsparcia procedur dydaktycznych, w tym ich weryfikacji. Wynagrodzenie wypłacane K. składało się z dwóch części: miesięcznej opłaty abonamentowej, gdy Szkoła będzie miała przynajmniej jednego aktywnego słuchacza, oraz opłaty zmiennej uzależnionej od zakresu obowiązków mierzonych liczbą słuchaczy w Szkole. W tym miejscu Kolegium odniosło się do zarzutów odwołania, uznając je za niezasadne. W szczególności jako niezasadne oceniło Kolegium zarzuty o naruszeniu art. 107§1 i §3 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. i art. 77§1 k.p.a. Wydatki podlegające zwrotowi jako dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem zostały w decyzji organu pierwszej instancji precyzyjnie opisane, poprzez wskazanie numerów faktur, dat ich wystawienia, kwot a nawet dat realizacji przelewu. Starosta w swoim rozstrzygnięciu nie stwierdził, iż dotyczy ono dotacji nienależnej. Nie było więc potrzeby do przytaczania norm i aktów będących podstawą dla udzielania dotacji. W dniu 24 marca 2016r. organ zaliczył protokół kontroli wraz z załącznikami, jak również późniejszą korespondencję (m.in. zastrzeżenia do protokołu, wystąpienie pokontrolne), jako materiał dowodowy w sprawie, wyszczególnił go i umożliwił stronie zapoznanie się z nim, oraz wypowiedzenie się w jego przedmiocie i złożonych żądań. Pełnomocnik Spółki w piśmie z 5 kwietnia 2015r. potwierdził ten fakt, przedstawiając swoje stanowisko dotyczące między innymi mocy dowodowej protokołu z kontroli. W tym miejscu Kolegium wyjaśniło, że protokół kontroli jak najbardziej może być dowodem w sprawie administracyjnej. Dowodem może być bowiem wszystko, co przyczyni się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Zgodnie z postanowieniami uchwały Rady Powiatu N. z 29 grudnia 2009r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2010r. Nr 133, poz. 822), protokół z kontroli powinien zwierać między innymi ustalenia dotyczące rozliczenia środków z otrzymanej dotacji, ich prawidłowego wydatkowania oraz wskazanie dokumentów, wyjaśnień i oświadczeń na podstawie których poczyniono te ustalenia. Analiza uchwały jednoznacznie wskazuje, że obowiązkiem kontrolujących jest dokonanie wyżej wskazanych ustaleń faktycznych. Ustalenia te nie były w żadnej części kwestionowane przez organ prowadzący, jak również jego przedstawiciele nie wnioskowali o przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Nadto zauważono, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika Spółki, zastrzeżenia do protokołu kontroli z 9 grudnia 2015r., nie dotyczą ustaleń faktycznych, a jedynie są polemiką z oceną tych okoliczności. W ocenie Kolegium brak oceny materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji nie stanowi istotnego naruszenia przepisów postępowania. Nie miało to wpływu na wynik spraw, a w szczególności na trafność wydanych rozstrzygnięć. W związku z wniesionymi odwołaniami, Kolegium stwierdziło, że jest władne dokonać takiej oceny. W tym miejscu organ odwoławczy wyjaśnił, że najistotniejsze dla spraw dowody, tj. kopie faktur dokumentujących sfinansowanie przez Spółkę zobowiązań ze środków dotacji oraz umów dokumentujących zakres usługi świadczonej przez K. na rzecz Szkoły, pochodzą od organu prowadzącego lub obsługującego go biura rachunkowego ("I. A." w Ł. przy ul. [...]). Kolegium nie widzi żadnych podstaw do kwestionowania prawdziwości tych materiałów, zważywszy że to obowiązkiem beneficjenta jest prawidłowe i rzetelne udokumentowanie rozliczenia dotacji. Pozostałe zalegające w aktach sprawy wyjaśnienia i oświadczenia organu prowadzącego - w swojej przeważającej części - nie odnoszą się w sposób bezpośredni do opisu zdarzeń faktycznych ale są polemiką ze stanowiskiem przedstawicieli Starostwa odnośnie skutków jakie zdarzenia te wywierają. Trudno więc takim wypowiedziom przypisać lub odmówić mocy dowodowej. Wyjątkiem są dwa dokumenty podpisane przez Dyrektora Finansowego Spółki. Pierwszy z 19 października 2015r. wyjaśnia sposób rozliczania kosztów w szkołach. W ocenie składającego wyjaśnienia, przyjęty przez Spółkę sposób rozliczania kosztów daje wymierne oszczędności i zmniejsza wielokrotnie obciążenie kosztami w poszczególnych szkołach. Drugi dokument z 21 października 2015r. ma o wiele większe znaczenie, gdyż wyjaśniono w nim że Spółka tak naprawdę nie posiada pełnej wiedzy o wszystkich czynnościach wykonywanych przez pracowników K. w celu realizacji umowy obsługi procesu dydaktycznego. Zapisy umowy nie przewidują bowiem obowiązku rozliczania poszczególnych czynności lub rozliczenia liczby godzin na ich wykonanie. Kolegium nie znalazło żadnych powodów do kwestionowania tych wypowiedzi, gdyż pochodzą one od osoby w tym zakresie najbardziej kompetentnej. Jeśli chodzi o zarzut dokonania nieprawidłowej subsumpcji, sprowadzający się do niezastosowania w stosunku do art. 90 ust. 3d u.s.o. - w brzmieniu wówczas obowiązującym - wykładni rozszerzającej i nie objęcie zakresem tej normy również zadań organu prowadzącego szkołę, Kolegium stwierdziło, że jest on bezzasadny. W tym zakresie wyjaśniono, że organ prowadzący szkołę działa w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Jest to więc podmiot prowadzący działalność gospodarczą w celach zarobkowych i w interesie swoich wspólników. Jak wynika z danych ujawnionych w Krajowym Rejestrze Sądowym, przedmiotem działalności gospodarczej spółki "Ż." jest działalność edukacyjna. Ustawodawca ze względu na znaczenie takiej działalności uznał za właściwe wspomaganie jej funduszami publicznymi. Stanowi o tym między innymi art. 90 ust. 3 u.s.o. Fakt pozyskania środków publicznych nie może jednak w sposób bezpośredni skutkować wzrostem zysków u wspólników spółki. Środki publiczne z dotacji są bowiem przeznaczone na wsparcie działalności oświatowej, a nie pomnażanie zysków podmiotów prywatnych. Dlatego organy jednostek udzielających wsparcia, upoważnione zostały do kontroli, czy przekazane środki wykorzystane zostały na cel zgodny z ich przeznaczeniem. Środki udzielonych dotacji mają charakter mieszany podmiotowo-celowy. Przyjęcie jako prawidłowego stanowiska Spółki w zakresie możliwości dokonania wykładni rozszerzającej art. 90 ust. 3d u.s.o. o zakres zadań organu prowadzącego wskazany w art. 5 ust. 7 u.s.o., prowadziłoby w istocie do stwierdzenia, iż dotacje te mają tylko charakter podmiotowy, natomiast cel wydatowania środków publicznych nie ma znaczenia. Analiza konstrukcji normatywnej dotacji oświatowej o której mowa w art. 90 ust. 3 i 3d u.s.o. daje podstawę do twierdzenia odwrotnego. To zadanie - a więc cel jaki ma być zrealizowany przy dofinansowaniu środkami publicznymi wysuwa się na pierwszy plan. Kolegium zwróciło następnie uwagę, że w treści przepisu art. 90 ust. 3d u.s.o. podkreśla się, że "dotacje są przeznaczone" i "dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie" na wskazane w tej normie cele. Dlatego przedmiotowe dotacje nie mogą być uznane za prawidłowo wykorzystane tylko z tego powodu, że otrzymał je podmiot spełniający wymogi przyznania takich dotacji i wykorzystał je na cele własnej działalności. Ustawodawca poprzez wskazanie konkretnych zadań i celów nałożył na beneficjenta takiej pomocy dodatkowe wymogi odnośnie sposobu wydatkowania otrzymanych środków. Dlatego powoływanie się przez Spółkę na regulacje art. 131 u.f.p. w okolicznościach badanych spraw jest niezasadne, gdyż norma ta dotyczy jedynie dotacji podmiotowych. Kolegium stwierdziło, że wydatków organu prowadzącego szkołę w zakresie szeroko pojętej obsługi administracyjno-prawnej, spraw kadrowo-osobowych, procesu rekrutacji słuchaczy, zapewnienia obsługi finansowej, czy wsparcia personelu w zakresie prowadzenia dokumentacji szkolnej, nie sposób uznać, jako bieżących zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Wydatki w wyżej wskazanym zakresie, nawet gdy są ponoszone na rzecz firmy zewnętrznej świadczącej usługi dla danej szkoły, stanowią w istocie dotowanie organu prowadzącego - w rozpatrywanym przypadku jest nim spółka prawa handlowego - co stoi w sprzeczności z celem dotacji oświatowej, której zadaniem jest wsparcie działalności edukacyjnej, a nie poprawa wyniku finansowego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. II. W skargach wniesionych do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie Centrum Nauki i Biznesu "Ż. " sp. z o.o. z siedzibą w Ł. zarzuciła: 1. naruszenie art. 107§1 i §3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie zamieszczenie w uzasadnieniach decyzji organu I instancji uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności: a. niewyjaśnianie zastosowania art. 90 ust. 3d u.s.o. do stanu faktycznego niniejszych spraw; b. powołanie się w treści uzasadnień decyzji na art. 90 ust. 3d u.s.o. w sytuacji gdy nie został wskazany przez organ jako podstawa prawna wydanych rozstrzygnięć; c. niezamieszczenie w uzasadnieniach decyzji organu I i II instancji konkretnych postanowień uchwały dotacyjnej w podstawie prawnej decyzji oraz pominięcie w uzasadnieniach decyzji organu II instancji wydatków bieżących poniesionych przez skarżącą w związku z umową o współpracy zawartą z K. sp. z o.o. i odniesienie się jedynie do wydatków na usługi finansowe i procedury rekrutacji słuchaczy, w sytuacji gdy zakwestionowana została całość wydatków poniesionych przez skarżącą na organizację procesu dydaktycznego, a w konsekwencji utrzymanie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji w mocy. 2. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77§1 k.p.a., poprzez: a. brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w sprawie; b. poczynienie ustaleń faktycznych w sprawie jedynie w oparciu o dane zebrane w postępowaniu kontrolnym - w protokole z przeprowadzonej w szkołach skarżącej kontroli, w sytuacji gdy strona nie ma prawnej możliwości zakwestionowania w sposób wiążący dla organu dokonanych podczas postępowania kontrolnego ustaleń zawartych we wnioskach pokontrolnych; c. nie podjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowych spraw, a tym samym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowych sprawy; d. brak odniesienia się do twierdzeń podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania i prezentowania odmiennego stanowiska w sprawie, co uniemożliwiło weryfikację wydanych decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 80 k.p.a. zarówno w postępowaniu przed organem I jak i II instancji; a w konsekwencji utrzymanie przez Kolegium decyzji pierwszoinstancyjnych w mocy; 3. naruszenie art. 15 k.p.a. tj. zasady dwuinstancyjność poprzez bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organu I instancji, bez przeprowadzenia odrębnego postępowania w tym zakresie, a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności poprzez niezasadne przyjęcie, a także powielenie stanowiska organu I instancji, że zaistniały przesłanki do zwrotu dotacji, w związku z jej wykorzystaniem niezgodnie z przeznaczeniem; 4. naruszenie art. 138§1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonych decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy istniały przesłanki do ich uchylenia; 5. naruszenie art. 252 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 252 ust. 1 u.f.p. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, co do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i uznanie, iż dotacje zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem oraz wskazanie nieprawidłowego sposobu naliczania odsetek od dotacji podlegających zwrotowi; 6. naruszenie art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji uznanie, że strona skarżąca wydatkowała dotację niezgodnie z przeznaczeniem; 7. naruszenie art. 5 ust. 7 w zw. z art. 2 u.s.o. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że sfera zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę niepubliczną oraz zadań tej szkoły lub placówki, która jako "prowadzona" przez osobę fizyczną lub prawną nie jest podmiotem prawa, stanowią całkowicie rozłączne kategorie prawne, a w konsekwencji zadania wskazane w art. 5 ust. 7 u.s.o. w szczególności zaś wskazane w pkt 3 tego przepisu, nie dotyczą w ogóle szkoły niepublicznej, lecz wyłącznie jej osoby prowadzącej, skutkiem czego nie podlegają finansowaniu z dotacji podmiotowej przysługującej szkole. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji Samorządnego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzających je decyzji Starosty N. z 26 kwietnia 2016r. i umorzenie postępowań, ewentualnie uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie spraw do ponownego rozpatrzenie przez organ I instancji. W uzasadnieniach skarg podniesiono, że dokonując oceny materiału dowodowego spraw, Kolegium wskazało na zalegające w aktach sprawy wyjaśnienia i oświadczenia organu prowadzącego, które w ocenie Kolegium nie odnoszą się do opisu zdarzeń faktycznych, lecz są polemiką ze stanowiskiem przedstawicieli Starostwa, odnośnie skutków jakie zdarzenia te wywierają. Strona skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy nie wskazał, o jaką cześć wyjaśnień chodzi. Organ odwoławczy w uzasadnieniach decyzji zaznaczył natomiast, iż wyjątkiem są dwa dokumenty podpisane przez Dyrektora Finansowego - z 19 października 2015r. oraz drugi z 21 października 2015r., z którego wynika jak wskazuje organ, iż Spółka tak naprawdę nie posiada pełnej wiedzy o wszystkich czynnościach wykonywanych przez pracowników K. Sp. z o.o. w celu realizacji umowy obsługi procesu dydaktycznego, nie uzasadniając jednak, dlaczego akurat te wyjaśnienia mają istotne znaczenie dla sprawy i całkowicie pomijając dalszą część wyjaśnień z których wynika, iż ocenianie i rozliczanie realizacji umowy zawartej przez skarżącą z K. Sp. z o.o. następuje "z punktu widzenia efektu jakim jest pełna i kompleksowa obsługa procesów dydaktycznych w Szkołach prowadzonych przez CNiB i "Ż." (...). Wszystkie działania są udokumentowane mailami". W dalszej części, strona skarżąca podniosła, że nie do zaakceptowania jest pogląd o rozdzieleniu, w oparciu o art. 5 ust. 7 u.s.o. zadań podlegających finansowaniu dotacją (własnych zadań szkoły) oraz takich, które jej nie podlegają (własnych zadań organu prowadzącego). Zdaniem strony skarżącej bez względu na to, czy osoba prowadząca zdecyduje się na prowadzenie rozliczeń finansowych w ramach poszczególnych szkół niepublicznych, czy też utworzy dla niech wspólną jednostkę obsługi, koszty osobowe i rzeczowe prowadzenia takiej obsługi powinny podlegać finansowaniu z dotacji przyznanej na podstawie art. 90 u.s.o. na równych zasadach jak np. koszty wynagrodzeń nauczycieli. Odpowiadając na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie. Organ podkreślił, że na podstawie umów i aneksów zawartych pomiędzy organem prowadzącym, a spółką K. ustalono zakres i treść usługi kompleksowej organizacji procesu dydaktycznego. Opis ten nie był kwestionowany. Przyjęto za wiarygodne, gdyż pochodzące od osoby dysponującej niewątpliwie pełnią wiedzy w tym zakresie, oświadczenie dyrektora finansowego Spółki, że strony umowy nie dysponują żadnym wyczerpujący i kompletnym rozliczeniem poszczególnych czynności wchodzących w zakres usługi, gdyż była ona rozliczana abonamentowo i ryczałtowo w stosunku do liczny słuchaczy. Na podstawie tego samego źródła przyjęto za wiarygodne opisy konkretnych działań podejmowanych przy realizacji umów. W tych okolicznościach organy oby instancji uznały, że stan faktyczny w sprawach jest wyjaśniony i rozpatrzony wyczerpująco. W pismach z 6 grudnia 2016r. pełnomocnik strony skarżącej, odnosząc się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę, podniósł, że przytoczone fragmenty wyjaśnień dyrektora finansowego Spółki zostały wyrwane z kontekstu, gdyż analiza całej treści oświadczenia nie pozwala na przyjęcie takich wniosków. Jak bowiem wskazuje dyrektor finansowy, umowa zawarta pomiędzy CNiB "Ż." sp. z o.o., a K. sp. z o.o. obejmuje swoim zakresem całość obsługi procesu dydaktycznego, która w zakresie poszczególnych miesięcy obejmuje różny zakres czynności i obowiązków, w zależności od potrzeb szkoły." W konsekwencji zawarta pomiędzy stronami umowa przewiduje rozliczenie w postaci kompleksowej obsługi abonamentowej "ocenianej z punktu widzenia efektu jakim jest pełna i kompleksowa obsługa procesów dydaktycznych w Szkołach prowadzonych przez CNiB Ż. sp. z o.o.", a nie rozliczenie poszczególnych czynności w ramach rozliczenia godzinowego, gdyż umowa ma charakter abonamentowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pismach procesowych z 20 grudnia 2016r. stanowiących replikę na odpowiedź na skargi, podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach. Na rozprawie w dniu 29 grudnia 2016r. Sąd postanowił, na podstawie art. 111§2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., dalej-p.p.s.a.) połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę o sygn. akt: I SA/Kr 1304/16, I SA/Kr 1305/16 i I SA/Kr 1306/16 i postanowił prowadzić dalej obie sprawy pod wspólną sygnaturą I SA/Kr 1304/16. Powołany przepis stanowi, że sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. W rozpoznawanej sprawie wszystkie skargi ze względu na stronę skarżącą oraz stan faktyczny i istotę spornych zagadnień prawnych, pozostawały ze sobą w związku w rozumieniu ww. przepisu. Uzasadnione było więc połączenie obu postępowań sądowych, wszczętych odrębnymi skargami, do łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia. III. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm. dalej-p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. W wyniku takiej kontroli rozstrzygnięcie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145§1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Badając zaskarżone decyzje w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego zatem skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły stan faktyczny, który w gruncie rzeczy nie stanowi kontrowersji miedzy stronami. Problem prawny dotyczy natomiast oceny prawnej stanu faktycznego w świetle art. 5 ust. 7 oraz art. 90 ust. 3d ustawy z 7 września 1991r. o systemie oświaty. Nie zasługiwał zatem na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, art. 77§1 k.p.a., stanowiącego, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wbrew zarzutom skarg zebrano wystarczający do ustalenia stanu faktycznego materiał dowodowy, który został wyczerpująco rozpatrzony. Sprawa poddana kontroli Sądu dotyczy prawidłowości wykorzystania dotacji udzielonej z budżetu Miasta Nowy Trag w latach 2012-2014 zgodnie z art. 90 ust. 1 i 3 u.s.o. Dotacja, o której mowa, na podstawie art. 90 ust. 3d u.s.o. mogła być wykorzystana na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, dotacja mogła być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. W związku z tym należy zauważyć, iż art. 90 ust. 3d u.s.o. stanowił, iż dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje, o których mowa mogą być przy tym wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Z kolei art. 5 ust. 7 u.s.o. stanowił, iż za działalność szkoły lub placówki odpowiada organ prowadzący szkołę lub placówkę. Do jego zadań należy zaś w szczególności: 1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; 2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; 3) zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z 29 września 1994r. o rachunkowości i organizacyjnej szkoły lub placówki; 4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących placówki lub szkoły. W świetle takiego brzmienia art. 90 ust. 3d u.s.o. nie sposób przyjąć, że dotacja może być wydatkowana na każdy cel związany z działalnością placówki oświatowej. W stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie dotacje są przeznaczone na dofinansowanie zadań szkoły (placówki) w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Chodzi przy tym o wydatki bieżące, nie wszystkie jednak ale wyłącznie mieszczące się w zakresie zadań kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Z tego względu w piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że jest to dotacja o charakterze mieszanym, podmiotowo–celowa, gdyż udziela się jej jednostkom spoza sektora finansów publicznych na dofinansowanie ich bieżącej działalności statutowej, ale również na konkretny cel, tj. realizację dofinansowania konkretnych zadań placówki, czyli w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2014r., sygn. akt: II GSK 916/13). Wskazuje się również, że rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez placówkę oświatową, bądź jednostkę prowadzącą, czy też pokrywaniu wszelkich ich wydatków (wyrok WSA w Krakowie z 12 grudnia 2012r., sygn. akt: I SA/Kr 1304/12, wyrok NSA z 8 maja 2014r., sygn. akt: II GSK 229/13 oraz z 19 marca 2014r., sygn. akt: II GSK 1858/12, a w piśmiennictwie M. Pilich, Komentarz do art. 80 i 90 ustawy o systemie oświaty, ABC Warszawa 2012). Art. 90 ust. 3d u.s.o. przewiduje zakaz wykorzystywania dotacji na wydatki inne niż bieżące, ale dodatkowo zezwolił na finansowanie z dotacji wyłącznie takich wydatków bieżących, które związane są z realizacją zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Rola omawianej dotacji udzielanej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, nie polega więc na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę (placówkę oświatową) czy też pokrywania wszelkich jej wydatków. Ponieważ celem dotacji jest dofinansowywanie zadań placówki jedynie w zakresie wyszczególnionym w art. 90 ust. 3d u.s.o., wydatki na obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną nie mogą być finansowane z dotacji. Z powyższego wynika, że finansowanie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej stanowi obowiązek organu prowadzącego szkołę i nie można wydatków z nią związanych uznać za wydatki poniesione na realizację zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki (wyrok WSA w Białymstoku z 13 lutego 2013r., sygn. akt: I SA/Bk 6/13 oraz wyrok NSA z 3 września 2014r., sygn. akt: II GSK 916/13). Innymi słowy, dotacja, zgodnie z treścią art. 90 ust. 3d u.s.o. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, nie jest przeznaczona na ogólne sfinansowanie zadań placówki oświatowej. Art. 5 ust. 2 u.s.o. określa bliżej, jakie podmioty mogą być organami prowadzącymi szkoły i placówki, wymieniając wśród nich nie tylko jednostki samorządu terytorialnego, ale również osoby prawne i osoby fizyczne, oraz jakie prawa i obowiązki są im z tego tytułu przypisane. Treść art. 5 ust. 7 u.s.o. wskazuje z kolei, że organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność, a do zadań tego organu należy w szczególności (pkt 3) zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2 – 6 ustawy z 29 września 1994r. o rachunkowości. Zatem ustęp 7 zobowiązuje organ prowadzący placówkę do zapewnienia szkole lub placówce warunków działalności, a "na cele wymienione w przepisie organy prowadzące są zobowiązane zapewnić odpowiednie środki finansowe". (por. M Pilich, komentarz do art. 5 u.s.o., op.cit.). W zestawieniu z treścią art. 90 ust. 3d u.s.o., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, należy więc wykluczyć możliwość finansowania z dotacji oświatowej wydatków na zadania organu prowadzącego placówkę, o których to zadaniach jest mowa w treści art. 5 ust. 7 u.s.o. Art. 5 ust. 7 pkt 3 u.s.o. obliguje bowiem organ prowadzący szkołę do zapewnienia szkole warunków działalności, w tym także poprzez zapewnienie odpowiednich środków finansowych. W zestawieniu z treścią art. 90 ust. 3d u.s.o., należy tym samym, w ślad za Kolegium, wykluczyć możliwość sfinansowania z dotacji kosztów obsługi prowadzonej szkoły. Wydatkowanie dotacji zostało ograniczone przez wskazanie celów, na jakie może być wykorzystana i mimo, że zapewnienie obsługi administracyjnej jest konieczne i uzasadnione dla funkcjonowania szkoły oraz ma charakter wydatku bieżącego, to nie mieści się w zadaniach szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, które tylko mogą być dofinansowane z dotacji. Obsługa administracyjna, czy organizacyjna szkoły stanowi obowiązek organu prowadzącego szkołę i nie można wydatków z nią związanych uznać za wydatki poniesione na realizację zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Wydatki bieżące tego rodzaju nie mogą być więc finansowane z dotacji. Dlatego, w ocenie Sądu, nie można uznać, że dotacja oświatowa na lata 2012, 2013 i 2014 w części w jakiej sfinansowano z niej wydatki należące do zadań organu prowadzącego szkołę, wydatkowana została zgodnie z jej przeznaczeniem. Zauważyć jednocześnie trzeba, iż zarówno treść art. 5 ust. 7, jak również art. 90 ust. 3d u.s.o. zmieniała się. Pierwszy z powołanych przepisów, określający zadania organu prowadzącego, uzupełniony został, począwszy od 31 marca 2015r., o pkt 1a przewidujący obowiązek organu prowadzącego placówkę zapewnienia warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym. Treść drugiego natomiast, począwszy od 1 stycznia 2014r., w miejsce ogólnego sformułowania, iż dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących, zmieniona została w ten sposób, że wskazywała na zasadzie katalogu zamkniętego wydatki bieżące i majątkowe możliwe do sfinansowania dotacją. Dopiero jednak od 31 marca 2015r. w tym katalogu umieszczone zostały wydatki bieżące związane z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 u.s.o. Biorąc zaś pod uwagę charakter dotacji, wynikający z treści art. 126 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 885 ze zm.), zgodnie z którym dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych, należy przyjąć, iż podmiot je otrzymujący nie ma swobody w ich wykorzystaniu, chyba że pozwalają mu na to przepisy szczególne (wyrok NSA z 4 kwietnia 2014r., sygn. akt: II GSK 159/13). Nie można zatem rozszerzająco wykładać przepisów normujących dotacje, zwłaszcza dla podmiotów spoza sektora finansów publicznych. Przeciwnie, należy je wykładać ściśle. Z tego względu nie można podzielić zapatrywania, iż właściwe jest szerokie rozumienie, wynikającego z treści art. 90 ust. 3d u.s.o., zakresu zadań szkoły finansowanych dotacją w latach 2012, 2013 i 2014 ze względu na dokonaną w 2015r. zmianę tego przepisu. Tym samym w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie do dotacji udzielanych na podstawie art. 90 u.s.o. w 2012, 2013 i 2014r. nie ma zastosowania pogląd wyrażony w wyroku WSA w Białymstoku, sygn. akt: 634/13, zgodnie z którym w ramach dofinansowania realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki mieści się praktycznie cała podstawowa działalność szkoły lub placówki, a w konsekwencji mogą być finansowane z dotacji wszystkie potrzeby związane z jej funkcjonowaniem, w tym dotyczące obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej. Co ważne, decydując się na nowelizację art. 5 ust. 7 u.s.o. ustawodawca nie wprowadził przepisów przejściowych a sam przepis jest przepisem prawa materialnego zatem organy zastosowały go w brzmieniu obowiązującym w latach 2012, 2013 i 2014. Art. 5 ust. 7 u.s.o. w wersji obowiązującej od marca 2015r. nie mógł zatem mieć zastosowania w sprawach. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszych spraw, należy, jak słusznie przyjęły organy administracji publicznej, wykluczyć możliwość sfinansowania z dotacji oświatowej wydatków na: obsługę rekrutacji pracowników i słuchaczy, przygotowanie i weryfikacja umów, zapewnienie obsługi finansowej szkoły, bieżące wsparcie pracowników szkoły w zakresie obowiązujących przepisów prawa oświatowego. Podkreślić zaś należy, iż dotacja oświatowa w stanie prawnym odnoszącym się do rozpoznawanej sprawy nie jest nakierowana na finansowanie całokształtu wydatków ponoszonych przez organ prowadzący placówkę oświatową. Zakłada ona natomiast sfinansowanie tylko niektórych wydatków bieżących, bezpośrednio związanych z realizacją zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Inne wydatki, czy to bieżące, czy to majątkowe, wynikające z obowiązków prowadzącego placówkę niepubliczną, obciążają podmiot prowadzący. Założeniem, które legło u podstaw konstrukcji omawianej dotacji jest bowiem finansowanie działalności niepublicznych placówek oświatowych z wielu źródeł. Dotacja jest tylko jednym z nich, kolejnym-o charakterze prywatnoprawnym- są wpłaty wnoszone przez korzystających z usług placówki. Założenie, o którym mowa znajduje swój wyraz w przepisach ust. 2a-3 w artykule 90 u.s.o., normujących mechanizm obliczania dotacji, zakładający tylko częściowe finansowanie wydatków bieżących placówek niepublicznych. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.