I SA/Kr 226/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski (spr.) Sędziowie: WSA Waldemar Michaldo WSA Piotr Głowacki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lutego 2023 r. sprawy ze skargi G. w M. na ogłoszenie Wójta Gminy M. z 26 października 2021 r. znak COE.442.3.3.2021 postanawia: odrzucić skargę. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 226/22 Pismem z dnia 26 października 2021 r. nr COE.442.3.3.2021 Wójt Gminy M., na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2029 ze zm.), ogłosił, że podstawowa kwota dotacji w 2021 r. dla przedszkoli działających na terenie Gminy M., ustalona na podstawie danych najbliższej gminy, tj. Gminy Z., wynosi 13.618,71 zł. Ponadto organ ogłosił, że statystyczna liczba uczniów w przedszkolach pomniejszona o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych wynosi 331,67 uczniów, a statystyczna liczba uczestników zajęć rewalidacyjno – wychowawczych w przedszkolach wynosi 0 uczestników. Wójt Gminy M. ogłosił także, że aktualizacja podstawowej kwoty dotacji, na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, następuje w terminach: a) w miesiącu pierwszej aktualizacji, b) w październiku roku budżetowego, c) w dowolnym miesiącu roku budżetowego – w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Pismem z dnia 27 grudnia 2021 r. G. w M., będąca beneficjentem dotacji dla prowadzonego przez nią P. w M., wniosła skargę na powyższe ogłoszenie Wójta Gminy M. z dnia 26 października 2021 r. nr COE.442.3.3.2021, domagając się stwierdzenia jego bezskuteczności. Zaskarżonemu ogłoszeniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 4 w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w wyniku obliczenia wysokości dotacji dla niepublicznego przedszkola w wysokości niższej niż 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli w najbliższej gminie prowadzącej przedszkole, polegające na nieuwzględnieniu przy wyliczaniu podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli w Gminie Z. pełnej kwoty wydatków bieżących tej Gminy, w tym w szczególności nieuwzględnienie wydatków bieżących na utrzymanie gminnego zespołu ekonomiczno-administracyjnego szkół, dokształcania i doskonalenia nauczycieli, 80195 – "Pozostała działalność". W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy M. wniósł o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu skargi organ wskazał, że ogłoszenie Wójta Gminy M. z dnia 22 stycznia 2021 r. nr COE.442.3.1.2021, o podstawowej kwoty dotacji na rok 2021 dla przedszkoli działających na terenie Gminy M. zostało opublikowane na BIP w dniu 25 stycznia 2021 r. Z kolei ogłoszenie Wójta Gminy M. z dnia 25 marca 2021 r. nr COE.442.3.2.2021 o aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli niepublicznych w 2021 zostało opublikowane na BIP w dniu 29 marca 2021 r. Natomiast ogłoszenie Wójta Gminy M. z dnia 26 października 2021 r. nr dotyczące aktualizacji podstawowej kwoty dotacji na 2021 dla przedszkoli działających na terenie Gminy M. zostało opublikowane na BIP w dniu 26 października 2021 r. Organ wyjaśnił, że pierwsze ogłoszenie Wójta Gminy M. dotyczące podstawowej kwoty dotacji na rok 2021 dla przedszkoli działających na terenie Gminy M. jest z dnia 22 stycznia 2021 r., zaś kolejne ogłoszenia są to ogłoszenia aktualizacyjne. Zdaniem organu, jeżeli strona skarżąca nie zgadzała się z wyliczeniem, w szczególności z przyjętą zasadą ustalenia podstawowej kwoty dotacji na rok 2021 dla przedszkoli działających na terenie Gminy M., to powinna zakwestionować czynność - ogłoszenie z dnia 22 stycznia 2021 r. ogłoszoną w dniu 25 stycznia 2021 r. Nawet gdyby przyjąć, czego organ nie przyznaje, że strona skarżąca była uprawniona skarżyć czynność aktualizacyjną, to ostatnia czynność jest z dnia 26 października 2021 r. opublikowana 26 października 2021 r., a termin jej zaskarżenia minął 25 listopada 2021 r. Wójt Gminy M. stwierdził, że strona skarżąca nie zakwestionowała w terminie żadnej z przywołanych czynności, a skoro wszystkie ogłoszenia ukazały się na BIP, to skarga wniesiona 29 grudnia 2021 r., jako wniesiona po terminie, podlega odrzuceniu. Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi Wójt Gminy M. wskazał, że Gmina M. dokonała sprawdzenia i na podstawie danych ustaliła podstawową kwotę dotacji. Gmina M. pozyskała od Gminy Z. dokumenty potwierdzające sposób i prawidłowość wyliczenia kwoty. Organ gminy nie kwestionował i nie kwestionuje prawidłowości wyliczeń dokonanych przez Gminę Z. i przyjął je za własne. Natomiast strona skarżąca w swojej skardze poza podniesionym twierdzeniem, przywołaniem przepisów oraz zacytowaniem określonych poglądów doktryny nie formułuje żadnych konkretnych zarzutów pod adresem kwestionowanych czynności Wójta Gminy M. Poza tym strona skarżąca nie podaje też konkretnych wielkości i metodologii, która powinna, a nie została uwzględniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przystępując do rozpatrywania skargi sąd administracyjny jest zobowiązany w pierwszej kolejności do ustalenia, czy jest ona dopuszczalna z punktu widzenia zakresu jego kognicji. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl § 2 art. 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Ponadto, stosownie do art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Tak określona właściwość rzeczowa sądów administracyjnych oznacza, że w przypadku braku w tym zakresie szczególnych uregulowań ustawowych, sądy administracyjne nie są uprawnione do orzekania w sprawach, które nie zostały wymienione w przytoczonych regulacjach i wynikają z innych niż administracyjny stosunków prawnych. W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się zatem kontrola działalności administracji publicznej, w zakresie wyznaczonym w art. 3 p.p.s.a., a także inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak wymienione w art. 4 spory o właściwość lub kompetencyjne, a także przekazane z mocy ustaw odrębnych. Przedmiotem skargi jest ogłoszenie Wójta Gminy M. w przedmiocie aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w 2021 r. dla przedszkoli działających na terenie Gminy M. Zgodnie z treścią art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1930) w Biuletynie Informacji Publicznej jednostki samorządu terytorialnego, która udziela dotacji, o których mowa w art. 16-21, art. 25 i art. 28, ogłasza się informację o: 1) podstawowej kwocie dotacji, o której mowa w art. 12, oraz jej aktualizacji dokonywanej na podstawie art. 44 ust. 1; 2) statystycznej liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych oraz jej aktualizacji dokonywanej na podstawie art. 11 ust. 2; 3) wskaźniku zwiększającym, o którym mowa w art. 14 ust. 1, 2 i 8; 4) najbliższej gminie lub najbliższym powiecie, o których mowa w art. 10 ust. 1-12 i 15-18 oraz art. 14 ust. 7. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej podstawowej kwoty dotacji (lub jej aktualizacja), pełni wyłącznie funkcję informacyjną. Wynika to już z samej istoty i funkcji, jakie pełni Biuletyn Informacji Publicznej (postanowienia NSA z dnia: 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 1804/18, 13 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 2193/18, 10 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3285/17). Zasady powszechnego udostępniania informacji publicznej przy pomocy "ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej" - Biuletynu Informacji Publicznej określa art. 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176). Wspomniany Biuletyn stanowi więc w zamierzeniu ustawodawcy podstawowy środek realizacji prawa do informacji publicznej. Atrybut jawności działania organów władzy publicznej jest szczególnie mocno wyeksponowany w sferze gospodarki środkami finansowymi samorządu terytorialnego. We wszystkich jednostkach samorządu obowiązuje ten sam kanon jawności gospodarki finansowej, składający się m.in. z obowiązku debaty budżetowej, obowiązku opublikowania uchwały budżetowej oraz sprawozdań z jej wykonania i przedstawiania do publicznej wiadomości pełnego wykazu kwot dotacji celowych udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego (por. M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka służby publicznej, Lex 2010). Przepis art. 46 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, stanowiący podstawę podjęcia zaskarżonej czynności, nakłada na jednostki samorządu terytorialnego obowiązek publikowania w Biuletynie Informacji Publicznej podstawowej kwoty dotacji o której mowa w art. 12 tej ustawy oraz jej aktualizacji dokonywanej na podstawie art. 44 ust. 1. Zaskarżone w niniejszej sprawie ogłoszenie ma zatem jedynie charakter informacyjny o przewidzianej w danym roku wysokości podstawowej kwoty dotacji oraz o jej aktualizacji. W związku z powyższym stwierdzić należy, że zaskarżone ogłoszenie nie należy ani do decyzji ani do postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. Nie można też zaliczyć go do aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W uchwale z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał z kolei, że wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. akty lub czynności charakteryzują się tym, że: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. W tym samym kierunku poszło orzecznictwo innych sądów administracyjnych, przyjmując omówione wcześniej kryteria wskazujące na cechy charakterystyczne tej grupy aktów i czynności organów administracji (por. wyroki: WSA w Krakowie z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 853/17 i z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1005/17 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 686/19). Zaskarżone w niniejszej sprawie ogłoszenie nie ma charakteru indywidualnego, lecz jest skierowane do wszystkich podmiotów prowadzących przedszkola na terenie Gminy M. Nie rodzi ono również żadnego obowiązku ani nie przyznaje żadnych uprawnień. Ma ono jedynie charakter informacyjny. Powyższe oznacza, że ogłoszenie podstawowej kwoty dotacji lub jej aktualizacja nie mieści się we wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzygnięciach, gdyż nie dotyczy bezpośrednio uprawnień ani obowiązków strony wynikających z przepisu prawa. Ponadto wskazać należy, że podstawy prawnej do zaskarżenia czynności Wójta Gminy M. w przedmiocie ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej ww. informacji nie stanowi też art. 47 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, gdyż przepis ten wskazuje katalog czynności podejmowanych przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, które stanowią czynność z zakresu administracji publicznej o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W katalogu tych czynności nie wymieniono czynności ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej na podstawie art. 46 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 3178/18, z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt I GSK 2945/18). Reasumując, stwierdzić należy, że zaskarżone w niniejszej sprawie ogłoszenie nie podlega kontroli sądu administracyjnego, albowiem zawiera jedynie ustalenia dotyczące aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji. Nie jest ono więc rozstrzygnięciem nadzorczym, ani aktem władczej ingerencji w sferę działalności konkretnej jednostki i nie dotyczy bezpośrednio uprawnień ani obowiązków strony wynikających z przepisu prawa. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że rozpoznanie skargi wniesionej w niniejszej sprawie nie mieści się w zakresie jego kognicji, a w związku z tym na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł - jak w sentencji postanowienia.