I SA/Kr 707/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Grażyna Firek Sędziowie: WSA Jarosław Wiśniewski WSA Bogusław Wolas (spr.) Protokolant: Specjalista Małgorzata Kruszec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2019 r. sprawy ze skargi Gminy D. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z dnia 20 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu skargę oddala Przedmiotem skargi do Sądu jest rozstrzygnięcie Zarządu Województwa, Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa M. na lata 2014-2020, a zarazem Instytucji Organizującej Konkurs i Instytucji Rozpatrującej Protest (dalej: IZ) z dnia 20 maja 2019 r., nr [...] w sprawie nieuwzględnienia protestu złożonego przez Gminę D. (dalej: Wnioskodawca, Gmina, Skarżąca), od negatywnego wyniku oceny finansowej projektu pt. "[...]", nr [...], (dalej: Projekt), złożonego w ramach konkursu nr [...] (dalej: Konkurs), ze względu na niespełnienie kryterium "[...]" określonego w załączniku nr [...] do Regulaminu konkursu nr [...], 5 Oś Priorytetowa - Ochrona środowiska, Działanie 5.3 Ochrona zasobów wodnych Poddziałanie 5.3.2 Gospodarka wodno-kanalizacyjna - SPR (dalej: Regulamin konkursu). Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny i prawny. Gmina D. w dniu 30 czerwca 2017 r., w odpowiedzi na ogłoszony w dniu 28 lutego 2017 r. konkurs, złożyła powyższy Projekt. IZ pismem z dnia 26 marca 2018 r. poinformowała Gminę, że Projekt został poddany ocenie na etapie formalnym i finansowym. Projekt został oceniony pozytywnie na etapie oceny formalnej, natomiast na etapie oceny finansowej, został oceniony negatywnie ze względu na fakt niespełnienia kryterium "[...]". IZ wskazała również, że uzasadnienie negatywnej oceny znajduje się w zbiorczej karcie oceny stanowiącej załącznik nr 1 do pisma. Ze zbiorczej karty oceny wynika, że w opinii obu ekspertów Wnioskodawca przedstawił wyliczenia, które nie wskazują na spełnienie zasady pełnego zwrotu kosztów oraz zasady zanieczyszczający płaci, mając na uwadze zapisy o dostępności cenowej w projektach inwestycyjnych z dofinansowaniem UE. Od powyższego rozstrzygnięcia Gmina wniosła protest z dnia 11 kwietnia 2018 r., w którym odniosła się do ocen dokonanych przez obydwóch oceniających w zakresie kryterium "[...]", kwestionując powyższe oceny. Pismem z dnia 4 maja 2018 r., IZ poinformowała Wójta Gminy D. , że protest nie został uwzględniony. Gmina na powyższe rozstrzygnięcie IZ wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 518/18, uwzględniając skargę stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa – Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa M. na lata 2014-2020. Sąd stwierdził bowiem, że Instytucja rozpatrująca protest naruszyła art. 37§1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1460 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1431, dalej: ustawa wdrożeniowa), tj. zasady przejrzystości i rzetelności w wyborze projektów do dofinansowania, z uwagi na to, że ocena zarzutów podnoszonych w proteście w ramach kryterium "[...]" została oparta w przeważającej części na "Wytycznych w zakresie zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym generujących dochód i projektów hybrydowych na lata 2014-2020", które nie miały zastosowania w sprawie. Ponownie rozpatrując protest złożony przez Gminę D. , IZ rozstrzygnięciem z dnia 20 maja 2019 r. poinformowała Wójta Gminy D. , że protestu nie uwzględniono. IZ stwierdziła, że podstawowymi dokumentami określającymi przebieg przedmiotowego konkursu, w tym w szczególności procedurę wyboru projektów do dofinansowania i kryteria brane pod uwagę przy wyborze są: Regulamin konkursu oraz kryteria wyboru projektów – stanowiące załącznik nr 1 do Regulaminu konkursu. Ocena finansowa prowadzona jest zgodnie z zapisami załącznika nr 5 do Regulaminu konkursu, tj. Regulamin prac Komisji Ocen Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. na lata 2014-2020 dla trybu konkursowego zamkniętego (dalej: Regulamin KOP). IZ podała, że szczegółowe uzasadnienie negatywnej oceny zostało zawarte w piśmie z dnia 26 marca 2018 r. Analizując treść zbiorczej karty oceny stwierdzono, że w opinii obu ekspertów Skarżący przedstawił wyliczenia, które nie wskazują na spełnienie zasady pełnego zwrotu kosztów oraz zasady zanieczyszczający płaci, mając na uwadze zapisy o dostępności cenowej w projektach inwestycyjnych z dofinansowaniem UE. IZ zaznaczyła, iż Wnioskodawca na etapie oceny finansowej pismem z dnia 1 lutego 2018 r. został wezwany do złożenia wyjaśnień/uzupełnień, w celu potwierdzenia spełnienia kryterium "[...]". Wnioskodawca dwukrotnie zwrócił się z prośbą o wydłużenie terminu na złożenie korekty dokumentacji aplikacyjnej. IZ dwukrotnie wyraziła zgodę. IZ we wskazanym piśmie wykazała szereg błędów wraz ze sposobem ich poprawy. Dalej IZ odwołała się do załącznika nr 3 do Regulaminu konkursu, dotyczącego instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu (dalej: Instrukcja), wskazując, że Gmina zobowiązana była w ramach załącznika nr 1 przedstawić analizę finansową i ekonomiczną dla projektów w wersji Excel. Analizę finansową należało przygotować zgodnie z załącznikiem nr 4 do Regulaminu konkursu, tj. "[...]" (dalej: Szczegółowe wymogi). IZ wskazała, że sposób wypełnienia załącznika nr 1 ma decydujący wpływ na wykazanie spełnienia kryterium oceny finansowej, a zatem spełnienie wszystkich 4 elementów ocenianych w kryterium, tj.: poprawność założeń i obliczeń, poziom dofinansowania, trwałość finansowa, finansowa zasadność realizacji projektu. IZ stwierdziła w szczególności, że Gmina nie ma obowiązku dokonywania dopłat dla sprawców szkód w środowisku. Zgodnie z zapisami Szczegółowych wymogów, przygotowując analizę finansową przy ustalaniu cen dla odbiorców projektu za usługi wynikające z projektu, Wnioskodawcy powinni stosować kryterium dostępności cenowej zgodnie z Metodyką zastosowania kryterium dostępności cenowej w projektach inwestycyjnych z dofinansowaniem UE. IZ podkreśliła, że zgodnie z ww. zapisami Metodyki możliwość dokonania dopłat dla sprawców szkód w środowisku dotyczy tylko gospodarstw domowych, tymczasem zgodnie z dokumentacją aplikacyjną Gmina dopłaca do wszystkich trzech grup taryfowych obejmujących zarówno gospodarstwa domowe, jak i podmioty gospodarcze, co oznacza złamanie zasady zanieczyszczający płaci. IZ zwróciła także uwagę na stosowanie zbyt wysokich dopłat dla odbiorców potencjalnie do tych dopłat uprawnionych. Skutkuje to zawyżeniem wnioskowanego poziomu dofinansowania. IZ odniósł się także obszernie do kwestii subsydiowania skrośnego i stwierdził, że badając kwestię występowania subsydiowania skrośnego należy mieć na uwadze zarówno to, czy przychody z opłat za odprowadzenie ścieków od podmiotów z grypy I lub II nie będą pokrywać koszów świadczenia usług dla podmiotów z grupy III jak i, czy przyjęcie innego uregulowania nie spowodowałoby, że to przychody od podmiotów z grypy IIII będą pokrywać część (lub nawet całość) kosztów świadczenia usług dla podmiotów z grypy I lub II. Po analizie dokumentacji aplikacyjnej IZ stwierdził, że zgodnie z wnioskiem taryfowym dla grupy III taryfowej zaliczane są również ścieki dowożone do stacji zlewczej oczyszczalni ścieków, jednocześnie zapisy Uchwały Rady Gminy z dnia 22 lutego 2017 r. zwalniają z opłat za oczyszczanie dowiezionych ścieków pochodzących z gospodarstw domowych. Zwolnienie z opłaty za oczyszczenie dowiezionych ścieków pochodzących z gospodarstw domowych nie będących w systemie zbiorowego oczyszczania oznacza, że Gmina D. finansuje koszty oczyszczania dowiezionych ścieków wytworzonych przez mieszkańców Gminy nie będących w systemie zbiorowego oczyszczania ścieków przychodami pochodzącymi z odprowadzania ścieków mieszkańców i podmiotów gospodarczych (ujętych w grupach taryfowych I, II oraz częściowo III), będących w systemie zbiorowego oczyszczania ścieków na terenie Gminy. IZ stwierdziła, że ujęcie przez Gminę dopłat do taryf zarówno w scenariuszach z projektem, jak i bez projektu, nie ma znaczenia dla oceny występowania sybsydiowania skrośnego, ponieważ zakaz występowania subsydiowania skrośnego wynika bezpośrednio z zapisów prawa powszechnie obowiązującego czyli z Rozporządzenia Ministra aktualnego na dzień złożenia wniosku taryfowego. Zdaniem IZ, Wnioskodawca w związku z realizacją Projektu oraz jego późniejszą eksploatacją nie wskazał na wzrost ilości dostarczanych ścieków w pliku Excel dla grupy III. Natomiast w zakładce 2a Obliczenia wyszczególniono również dla grupy III, co oznacza niespójność w zakresie przygotowanych projekcji. Załącznik Excel powinien zostać wypełniony z zachowaniem formuł obliczeniowych. Analizując zakładkę 2a Obliczenia w pliku Excel IZ stwierdziła, że Wnioskodawca wskazał bez zachowania formuł wartość dla Efektów projektu pt. [...] oraz dla [...]. W przypadku etapu III wskazano na wartość [...] m3/rok, natomiast zgodnie z treścią wniosku (pole [...] WN) w ramach Projektu nastąpi przyrost o [...] osób/RLM. W związku z tym, biorąc pod uwagę założenia przedstawione w dokumentacji aplikacyjnej daje to w ciągu roku [...] m3 ścieków, co jest niespójne z wartościami założonymi w analizie finansowej. Zgodnie z przyjętymi założeniami, w analizie finansowej zastosowano ceny netto. Ponadto we wniosku wskazano, iż realizując inwestycję polegającą na budowie infrastruktury wodociągowo-kanalizacyjnej Gmina występuje w charakterze podatnika VAT i w związku z tym ma prawo do odliczenia VAT związanego z wydatkami poniesionymi na inwestycję kanalizacyjną i wodociągową. Planowana do realizacji inwestycja będzie przeznaczona i wykorzystywana do sprzedaży opodatkowanej, tj. do świadczenia usług dostawy wody i odbioru nieczystości, które podlegają opodatkowaniu VAT. Natomiast, przykładowo Wnioskodawca w przypadku ścieków ujął w wyliczeniach przychodów ceny brutto. Taryfa za ścieki dla Grupy I dla scenariusza bazowego zgodna z wnioskiem taryfowym wynosi [...] zł brutto/m3. Wnioskodawca natomiast przyjął powyższą stawkę brutto do wyliczenia przychodów w scenariuszu bez Projektu. Zastosowanie powyższego algorytmu zarówno dla scenariusza bazowego, jak również inwestycyjnego skutkuje błędnym podejściem do projekcji przychodów, wyliczeń w zakresie efektywności finansowej, jak również błędnych wyliczeniach w zakresie luki w finansowaniu. Wnioskodawca ujmując nakłady inwestycyjne w cenach netto oraz wskazując na działalność opodatkowaną podatkiem VAT z wykorzystaniem produktów Projektu, powinien przeprowadzić analizę w okresie eksploatacji w cenach netto. IZ dalej podniosła, że zgodnie z częścią N.1.WN Wnioskodawca wskazał, iż korzyściami społecznymi wynikającymi z realizacji Projektu będzie "wzrost przychodów i zysków firm zaangażowanych w rzeczową realizację Projektu, wzrost liczby osób korzystających z ulepszonego oczyszczania ścieków, wzrost liczby osób korzystających z ulepszonego zaopatrzenia w wodę". Natomiast Wnioskodawca nie odniósł się do korzyści środowiskowych, zdrowotnych, czy też gospodarczych. Ponadto, IZ zaznaczyła, iż Wnioskodawca dokonał wyliczeń jednostkowych kosztów osiągnięcia korzyści (zakładka Analizy specyficzne - plik Excel). Natomiast ujęto nakłady inwestycyjne brutto niezgodnie z założeniami. Gmina na powyższe rozstrzygnięcie IZ wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu IZ naruszenie przepisów: - art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez brak rzetelnej, obiektywnej i bezstronnej oceny wniosku, polegające na błędnym przyjęciu, że nie spełniono kryterium "[...]"; - art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez dokonanie rozstrzygnięcia na podstawie niejasnych, nieprzejrzystych reguł wyboru projektów; - art. 58 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez nieuwzględnienie protestu w sytuacji gdy oprotestowane rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem poniżej wskazanych przepisów (i niepodjęcie żadnych działań zmierzających do wyeliminowania tych naruszeń); - art. 53 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez nieprawidłowe sformułowanie sposobu oceny poszczególnych kryteriów pozwalające oceniającym na dowolność niektórych ocen lub pominięcie istotnych dla oceny okoliczności, co miało istotny wpływ na wynik oceny, gdyż doprowadziło do negatywnej oceny formalnej wniosku; - art. 191 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, opierającego się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci", poprzez niedopuszczalne rozszerzenie pojęcia znaczeniowego podmiotów, których w/w zasada dotyczy, a szczegółowo opisanych w "Dyrektywie 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu" i nieuprawnionego objęcia tym pojęciem osób fizycznych; oraz podniosła: - brak rzetelności, przejrzystości i prawidłowości ponownego rozpoznania protestu przez Instytucję Rozpatrująca Protest polegającą na powieleniu argumentów Komisji Oceny Projektu oraz argumentów wskazanych w piśmie z dnia 4 maja 2018 r. i pominięciu ewidentnych uchybień formalnych i merytorycznych, poczynionych w ramach oceny wniosku; - naruszenie interesu Skarżącej poprzez nieuwzględnienie jej wniosku o dofinansowanie, poprzez negatywną, bezpodstawną ocenę finansową przez co została pozbawiona możliwości skorzystania z dofinansowania ze środków Unii Europejskiej; - bezpodstawne i niczym nie uzasadnione odrzucenie wyjaśnień Skarżącej zawartych w proteście. Na podstawie powyższych zarzutów Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że ocena Projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą IZ oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Sąd zauważa na wstępie, że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.) w niniejszej sprawie ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 518/18, wiązała organ w toku ponownego rozpoznawania sprawy. W wyroku tym Sąd uznał, że protest nie został prawidłowo rozpatrzony, bo w oparciu o przepisy niemające zastosowania w sprawie. Nie budzi wątpliwości, że uchybienia, które wytknął organowi Sąd w trakcie ponownego rozpoznawania sprawy zostały wyeliminowane. Należy w związku z tym na wstępie przypomnieć, że Stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem. Z kolei przepis art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi, stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a., z wyłączeniami, o których mowa w art. 64 ustawy wdrożeniowej. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ustawa wdrożeniowa reguluje postępowanie sądowoadministracyjne pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w p.p.s.a. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi znajduje bowiem odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 §3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 64 ustawy wdrożeniowej). Ustawa wdrożeniowa wprowadza także pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych w p.p.s.a. Z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wynika, że wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia w następstwie rozpoznania protestu w trybie: - ogólnym (art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej); - negatywnej ponownej oceny projektu (art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej); - pozostawienia protestu bez rozpatrzenia na skutek nieuzupełnienia wymogów formalnych określonych w art. 54 ust. 2 pkt 1, 2, 3 lub 6 ustawy wdrożeniowej; - pozostawienia protestu bez rozpatrzenia z przyczyn wskazanych w art. 59 ust. 1 pkt 1, 2 lub 3 ustawy wdrożeniowej; - pozostawienia protestu bez rozpatrzenia z przyczyn wskazanych w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Wniesienie skargi, o której mowa w ust. 1, warunkowane jest otrzymaniem przez wnioskodawcę informacji o nieuwzględnieniu protestu (art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej), ponownej negatywnej ocenie (art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej) albo pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia (art. 54 ust. 3 i 4, art. 59 ust. 1, art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej), co oznacza, że wnioskodawcą legitymowanym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tym przedmiocie jest podmiot, który złożył wniosek o dofinansowanie projektu. Skarga jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji wraz z kompletną dokumentacją w sprawie bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 61 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). W wyniku rozpoznania skargi (art. 61 ust.8) sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe. Z powyższego wynika, że kontroli sądów administracyjnych, poddana jest ocena projektów, zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, dokonywana przez właściwą instytucję zarządzającą programami operacyjnymi w realizacji takich programów, po wyczerpaniu środków odwoławczych. W rozpoznanej sprawie, w ustawowym terminie 14 dni strona skarżąca złożyła skargę do WSA w Krakowie na nieuwzględnienie protestu. Powyższe oznacza, że Gmina wnosząc skargę do Sądu zachowała wszystkie wymogi formalne umożliwiając Sądowi dokonanie kontroli zaskarżonego aktu. Należy przypomnieć, że postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie jest prowadzone w oparciu o pewne uniwersalne zasady i reguły, które wynikają z treści przepisów unijnych i krajowych. Kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez właściwą instytucję oceny wniosku o dofinansowanie, sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny, wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych, procedur wyłaniania projektów. Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1). W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektu w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu składany jest w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1). Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu. Obligatoryjne elementy regulaminu konkursu zostały zawarte w art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, do czasu rozstrzygnięcia konkursu właściwa instytucja nie może zmieniać regulaminu konkursu w sposób skutkujący nierównym traktowaniem wnioskodawców, przy czym, przepisu tego nie stosuje się, jeżeli konieczność dokonania zmiany wynika z odrębnych przepisów. (art. 41 ust. 4 ustawy wdrożeniowej). Właściwa instytucja podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej oraz na portalu, regulamin konkursu oraz jego zmiany, wraz z ich uzasadnieniem, oraz termin, od którego są stosowane (art. 41 ust. 5 ustawy wdrożeniowej). W myśl art. 7 Konstytucji RP wszystkie organy państwa obowiązane są do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Przepis ten widzieć należy w kontekście postanowień art. 87 Konstytucji RP i systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Z regulacji tej wynika, że jedynie tego typu źródła prawa mogą kształtować sytuację prawną adresata działań administracji publicznej. Przywołanie powyższych unormowań jest niezbędne z tego powodu, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została czynność organu administracji publicznej, która posiada zakotwiczenie w normach prawa powszechnie obowiązującego, jak również w akcie, który nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, a mianowicie w regulaminie konkursu przyjętym przez właściwą instytucję, czyli instytucję przeprowadzającą konkurs. W niniejszej sprawie jest to Zarząd Województwa. Regulamin ten dostępny jest jedynie na stronach internetowych właściwej instytucji i nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, jednakże w tego rodzaj sprawach stanowi wzorzec kontroli sądowej. Jakkolwiek regulamin ten nie jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, tym niemniej spełnia kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Mając na uwadze normatywny charakter regulaminu stwierdzić należy, że jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych przyznanych instytucjom zarządzającym, regulamin konkursu, określany w doktrynie między innymi jako swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa, winien stanowić podstawę oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, jednakże tylko łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 1033/16; WSA w Gdańsku z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 1094/16; WSA w Rzeszowie z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 823/16). Wymaga wyraźnego podkreślenia, że sądowa kontrola legalności działań organu w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona, albowiem sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy wdrożeniowej, a także z punktu widzenia kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2249/13). Ponadto należy zauważyć, że - jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1115/11, rola ekspertów w postępowaniu dotyczącym oceny projektów jest podobna do roli biegłych w postępowaniu sądowym i tak też powinna być traktowana przez sąd administracyjny. Kontrolując ocenę sąd bada, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania. Sama treść oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający jest ekspertem w danej dziedzinie. Podsumowując tę część rozważań należy wskazać, że sąd rozważając zasadność wniesionej skargi, dokonuje oceny projektu pod kątem naruszenia prawa i to w sposób mający wpływ na wynik tej oceny. Podkreślić należy, ze z tego punktu widzenia najistotniejsza jest przy tym treść art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w którym zapisano zasady, które mają charakter normatywny, stanowiąc gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy wywodzącej się z traktatowej zasady równości, a rzetelność wyboru projektów rozumieć należy jako działanie sumienne, solidne, staranne i zgodne z określonymi zasadami i obowiązkami (por. wyroki NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1549/17, z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1597/17, z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt II GSK 4351/17). Obowiązek poszanowania wskazanych wyżej zasad dotyczy każdego etapu konkursu - począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie tego postępowania konkursowego, czyli w niniejszej sprawie po rozstrzygnięcie protestu. W rozpoznanej sprawie zarówno Instytucja Organizująca Konkurs (IOK), jak i Instytucja Rozpoznająca Protest oceniły negatywnie wniosek Gminy o dofinansowanie na realizację projektu pt. "[...]" na etapie oceny finansowej ze względu na fakt niespełnienia kryterium Wykonalność i trwałość finansowa projektu. W zbiorczej karcie oceny, stanowiącej załącznik do pisma z dnia 26 marca 2018 r. bardzo szczegółowo wyjaśniono, dlaczego projekt łamię zasadę "pełnego zwrotu kosztów" i "zanieczyszczający płaci". Również uzasadnienie zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia taką ocenę zawiera. Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania tej oceny, z której jasno wynika, jakie były przyczyny dokonania negatywnej oceny wniosku. W związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia, że ocena wniosku Gminy naruszyła zasady określone w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten stanowi, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcy równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Jest też zobowiązana – z mocy art. 45 ust. 4 tej ustawy – do niezwłocznego przekazania wnioskodawcy pisemnej informacji o zakończeniu oceny projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem oceny i podaniem liczby punktów otrzymanych przez projekt lub informacji o spełnieniu albo niespełnieniu kryteriów wyboru projektów. Sąd podziela poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie ww. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wskazujące, że strona powinna wiedzieć dokładnie, dlaczego jej projekt został oceniony negatywnie. W orzecznictwie podnosi się również, że uzasadnienie oceny powinno być zrozumiałe dla strony i wyraźnie wskazywać przyczyny negatywnej oceny, a więc wymieniać uchybienia wraz z ich wyjaśnieniem. Jeżeli uzasadnienie informacji zawiera taką treść, która umożliwia stronie podjęcie polemiki merytorycznej z dokonaną oceną, trzeba uznać je za odpowiadające prawu (por. np. wyrok NSA z 5 listopada 2014r. sygn. akt II GSK 2410/14, wyrok NSA z 9 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 1114/13). W sprawie kryterium to zostało spełnione. Dokonana przez organy ocena zawierała stosowne uzasadnienie, potwierdzające przeprowadzoną analizę treści wniosku w kontekście wymogów spełnienia kryteriów, zgodnie z regulaminem. Należy podkreślić, że Instytucja Rozpoznająca Protest dokonała weryfikacji pierwotnej oceny merytorycznej projektu w zakresie kryteriów i zarzutów objętych protestem skarżącej Gminy, odnosząc się przy tym do wszystkich spornych w rozpatrywanej sprawie kwestii i podniesionych zarzutów. Organ przedstawił własną argumentację dotyczącą oceny projektu w ramach zaskarżonego kryterium. Sąd zaznacza, że jest to ocena uznaniowa, ale nie jest ona dowolna. Sąd w pełni ocenę tą podziela. Przyczyny negatywnej oceny projektu zostały wskazane wprost w zaskarżonym rozstrzygnięciu, które uznać należy za prawidłowe. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie, odpowiada prawu i na podstawie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej orzekł, jak w sentencji wyroku.