II SA/Kr 1108/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Magda Froncisz WSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. W. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 3 lipca 2023 r., znak: WI-I.7840.2.78.2022.MA w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala. Zaskarżonym postanowieniem Wojewody Małopolskiego z dnia 3 lipca 2023 r. znak sprawy: WI-I.7840.2.78.2022.MA, po rozpoznaniu zażalenia K. W.-S., utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z 12 sierpnia 2022 r., znak:AU-01-1.6740.1.1260.2018.PMA.BLE, odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją nr 292/6740.1/2017 z 28 lutego 2017 r., znak: AU-01-1.6740.1.882.2016.EKR, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażami wbudowanymi, instalacjami wewnętrznymi: kanalizacji sanitarnej, opadowej, wody, centralnego ogrzewania, elektrycznej, wentylacji mechanicznej, instalacji wewnętrznej kanalizacji na zewnątrz budynku, układem drogowym wewnętrznym, układem chodników i zieleni, przebudową istniejącej teletechniki, oraz przebudową przyłącza c.o. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...], przy ul. [...] w K., oraz rozbiórka części budynku garażowego (dwóch boksów garażowych) na dz. [...] i [...] obr. [...] Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 28 lutego 2017 r. nr 292/6740.1/2017, Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 11 kwietnia 2017 r. W dniu 5 czerwca 2018 r. skarżąca wystąpiła do Prezydenta Miasta Krakowa z wnioskiem o wznowienie postępowania, przy czym jako podstawę wystąpienia o wznowienie postępowania wskazała art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz.775 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). Zarzuciła, że bezprawnie została wykluczona z kręgu stron postępowania, a o treści decyzji dowiedziała się z pisma otrzymanego na jej wniosek o udzielenie informacji publicznej w przedmiocie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Postanowieniami z dnia 12 września 2018 r. oraz 7 stycznia 2019 r. Prezydent Miasta Krakowa, a następnie Wojewoda Małopolski odmówili wznowienia postępowania z uwagi na przekroczenie terminu wynikającego z art. 148 § 2 k.p.a. Organy zgodnie uznały, że skarżąca już co najmniej w dniu 7 kwietnia 2018 r., to jest w dniu złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie wydanej decyzji ostatecznej, posiadała wiedzę o tej decyzji. Mogła ją bowiem powziąć z tablicy informacyjnej, w której treści podane były m.in. nr decyzji, organ administracji i rodzaj inwestycji. Powyższe rozstrzygnięcia zostały następnie uchylone wyrokiem tut. Sądu z dnia 2 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 255/19. Uznano w nim, że organy przedwcześnie uznały, iż skarżąca dowiedziała się o ostatecznej decyzji z tablicy informacyjnej i wskazano na konieczność ustalenia (np. poprzez pozyskanie stosownych zdjęć), czy tablica zawierała informacje o przedmiocie i rozstrzygnięciach wymienionych na niej decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało następnie utrzymane w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2153/19. W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy, organy administracyjne przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, występując do inwestora z pytaniami dotyczącymi treści i ilości tablic informacyjnych budowy. W odpowiedzi inwestor przekazał fotografię tablicy, z której wynika, że na tablicy wpisano numer decyzji, datę jej wydania oraz nazwę inwestycji, a także dane decyzji dotyczącej zmiany inwestora. Kierownik budowy poinformował, że w trakcie prowadzenia przez niego robót, tablica była usytuowana w widocznym miejscu na ogrodzeniu terenu budowy. Ponadto ustalono, że na budowie umieszczona była wyłącznie jedna tablica, przez co można mieć pewność, iż skarżąca zapoznała się właśnie z jej treścią. W konsekwencji powyższych ustaleń organy uznały, że treść tablicy była czytelna i zawierała informacje pozwalające na sformułowanie wniosku o wznowienie postępowania. Precyzyjnie została określona decyzja udzielająca pozwolenia na budowę oraz decyzja ją przenosząca. Powyższe wynika jednoznacznie z dostarczonej przez inwestora fotografii, tymczasem odwrotne twierdzenia skarżącej, że tablica zawierała nieczytelne dane, nie zostały poparte żadnymi dowodami. Wojewoda wyjaśnił jeszcze, że aby móc mówić o momencie dowiedzenia się o pozwoleniu na budowę nie jest konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji. Wystarczy, jeżeli strona posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy. Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest bowiem pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji. Od powyższego postanowienia K. W.-S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie: 1. art. 6, art. 7, art. 77, art. 8 oraz art. 107 § 1 k.p.a. polegające na oparciu postanowienia i jego uzasadnienia na dowolnej argumentacji w oderwaniu od przepisów prawa i obowiązków organu w tym zakresie, w szczególności na odstąpieniu od zasady stanowiącej, że organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, oceniają na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona oraz stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; 2. art. 80 k.p.a. przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dowolne ustalenie, że skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu; 3. art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez pominięcie ustaleń i wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartych w wyroku z dnia 2 kwietnia 2019 roku, sygn. akt: II SA/Kr 255/19 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 roku, sygn. akt: 11 OSK 2153/19; 4. art. 148 § 1 i 2 k.p.a. przez uznanie, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu. W świetle powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przewidzianych. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U z 2023 r. poz. 1634), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Wznowienie postępowania to jeden z nadzwyczajnych trybów przewidzianych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, obejmujący kontrolę już wcześniej wydanej decyzji ostatecznej (i niektórych postanowień). Jest to tryb mocno sformalizowany: jego wszczęcie wymaga spełnienia ściśle określonych w art. 145 – 145b k.p.a. przesłanek wznowienia, a wniosek musi zostać złożony w terminie wynikającym z art. 148 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). W przedmiotowej sprawie przedmiotem sporu jest właśnie ustalenie dnia, w którym skarżąca dowiedziała się o decyzji. Powyższa kwestia, dotycząca wykładni pojęcia "dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji" była przedmiotem licznych orzeczeń. W wyroku z dnia 10 marca 2022 r., sygn. II OSK 740/21 (LEX nr 3328884) NSA stwierdził, że analizowany zwrot należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować nową okoliczność w stopniu pozwalającym jej na sformułowanie żądania o wznowienie postępowania. Zaistnienie tej okoliczności nie jest uwarunkowane ewentualnymi obowiązkami jakie powinna podjąć strona aby uzyskać taką wiedzę. W wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. II OSK 838/19 (LEX nr 3339504) doprecyzowano z kolei, że art. 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja. Warto też podkreślić, że ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Strona musi więc udowodnić, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Oczywiście, to nie zwalnia organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, a następnie weryfikacji twierdzeń wnioskodawcy (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2022 r., sygn. I OSK 606/19). W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie sporu pomiędzy stronami sprowadza się de facto do ustalenia, czy umieszczona na terenie budowy tablica informacyjna była na tyle szczegółowa, że skarżąca mogła powziąć z niej wiadomość o wydaniu pozwolenia na budowę. Kwestia bowiem, że tablica taka może być – pod pewnymi warunkami – źródłem powyższej wiedzy, a zapoznanie się z nią może otwierać termin, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., została prawomocnie przesądzona przez orzekające w niniejszej sprawie sądy. Zarówno w wyroku WSA w Krakowie z dnia 2 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 255/19, jak i wyroku NSA z dnia 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2153/19 wypowiedziano się co do tej kwestii pozytywnie, potwierdzając możliwość przyjęcia, że strona, która nie brała udziału w postępowaniu dowiedziała się o decyzji ostatecznej z tablicy informacyjnej. Powyższą oceną prawną Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest związany na mocy art. 153 p.p.s.a. Orzekający uprzednio Sąd I instancji zobowiązał natomiast organy do poczynienia ustaleń w przedmiocie treści tablicy informacyjnej dotyczącej spornego pozwolenia na budowę, a organy nałożonym obowiązkom podołały. Jak wynika z akt administracyjnych, organ I instancji wezwał inwestora do złożenia potrzebnych oświadczeń i wyjaśnień. W odpowiedzi organ uzyskał oświadczenie zawierające informacje udzielone przez kierownika budowy, z których wynika, że tablica informacyjna była usytuowana w widocznym miejscu na ogrodzeniu terenu budowy. Co jednak najistotniejsze, inwestor przesłał zdjęcia tej tablicy (k. 71 akt administracyjnych). Na pierwszym z nich widać ewidentnie zamieszczoną na tablicy treść, zawierającą zarówno nazwę inwestycji, jak i numer wydanych decyzji. Ujawniono inwestora, wykonawcę, a także kierownika budowy i projektanta. Tablica jest całkowicie czytelna. Drugie z kolei zdjęcie, ujęte z większego dystansu, potwierdza, że tablica była przytwierdzona do ogrodzenia w widocznym miejscu, od strony ulicy. Powyższe ustalenia bezspornie wynikają z oświadczeń inspektora, kierownika budowy oraz przesłanych fotografii. Ich ocena nie budzi żadnych wątpliwości, są to bowiem dowody jednoznaczne i nie pozostawiające miejsca na odmienną interpretację. Stąd postawione w skardze zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 77, art. 107 § 1 oraz art. 80 k.p.a. okazały się chybione. Strona zarzucała w nich dowolność argumentacji oraz przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, sama nie dostarczając żadnych adekwatnych dowodów przemawiających za tym, że sporna tablica informacyjna była niekompletna w swej treści, czy nieczytelna i nie stanowiła źródła, z którego skarżąca mogła dowiedzieć się o wydanym pozwoleniu na budowę. Jej zarzuty są w tym zakresie całkowicie gołosłowne. Oddaleniu podlegał również zarzut naruszenia przez organy art. 153 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej organy nie pominęły bowiem ustaleń i wytycznych zawartych w cyt. powyżej wyrokach Sądu I i II instancji. Wręcz przeciwnie, uwzględniając zawarte tam wskazania, uzupełniono materiał dowodowy we wskazanym zakresie, uzyskując kluczowe informacje na temat treści spornej tablicy budowy. W świetle prawidłowo dokonanych ustaleń faktycznych, których wynik Sąd całkowicie akceptuje, organy zasadnie tym razem oceniły, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Choć organ I instancji błędnie uznał, że termin ten należy liczyć od dnia 27 marca 2018 r., to jest od dnia wywieszenia tablicy informacyjnej, myląc zapewne dzień, którym strona mogła dowiedzieć się o decyzji z dniem, w którym strona dowiedziała się o decyzji, to organ odwoławczy błąd ten wyeliminował. Uznał bowiem, że miesięczny termin należy liczyć od dnia 7 kwietnia 2018 r., to jest od dnia, w których skarżąca złożyła wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczącej spornej decyzji, w którym to dniu wiedziała już z pewnością o wydaniu decyzji. W związku z powyższym wniosek o wznowienie złożony w dniu 5 czerwca 2018 r. był spóźniony, co z kolei przesądzało o konieczności odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 148 § 2 k.p.a. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.