II SA/Kr 1159/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Międzyzakładowej Komisji Pracowników [....] w O. na wezwanie Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 6 lipca 2016 r., znak: [....] w przedmiocie uiszczenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej I. uchyla zaskarżony akt; II. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy W. na rzecz strony skarżącej Międzyzakładowej Komisji Pracowników [....] w O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komisja Międzyzakładowa Pracowników [...]" (dalej "KMP") w dniu 9 maja 2016 r. złożyła wniosek do Urzędu Miasta i Gminy o udostępnienie informacji publicznej ([...]). Wniosek obejmował część zawierającą 5 pytań oraz część wnioskującą o przekazanie kserokopii arkuszy organizacyjnych wszystkich placówek oświatowych w Mieście i Gminie. W odpowiedzi na ww. wniosek Burmistrz Miasta i Gminy pismem z dnia 20 maja 2016 r. przedłużył termin załatwienia wniosku do 8 lipca 2016 r. z uwagi na szeroki zakres postulowanych informacji oraz obszerność żądanej dokumentacji. Następnie w dniu 25 maja 2016 r. Komisja wystosowała kolejne pismo dotyczące niezwłocznego dostarczenia potwierdzonych kopii arkuszy organizacyjnych na rok szkolny 2016/2017 wszystkich szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez Miasto i Gminę. Urząd Miasta i Gminy pismem z dnia 6 lipca 2016 r. wezwał KMP do uiszczenia kwoty 500,00 zł. w terminie 14 dni z tytułu kosztów związanych: z wykorzystaniem materiałów biurowych, z dużym nakładem pracy, koniecznością przygotowania oraz przetworzenia informacji publicznej, informując jednocześnie, że materiały są gotowe. Pismem z dnia 20 lipca 2016 r. KMP wezwała Burmistrza Miasta i Gminy do usunięcia naruszenia prawa, w którym wskazano na naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2016.1764 t.j., dalej "u.d.i.p."), arbitralne nieuzasadnione obliczenie opłaty oraz wezwano do udostępnienia informacji. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Urząd Miasta i Gminy w dniu 22.07.2016 r. pismo zawierające w załączeniu potwierdzone za zgodność z oryginałem, kserokopie arkuszy organizacyjnych placówek oświatowych prowadzonych przez Gminę na rok szkolny 2016/2017 oraz pozostałe informacje objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Nadto pismem tym wezwano KMP o uiszczenie kwoty 500 zł w terminie 14 dni od otrzymania pisma, jako że wysokość opłaty jest adekwatna do nakładu pracy i poniesionych wydatków, w związku z dużym zaangażowaniem pracowników wykraczających poza zakres obowiązków, związanym z koniecznością przetworzenia żądanych informacji, chociażby w zakresie ich anonimizacji. Wezwanie to KMP otrzymała w dniu 4 sierpnia 2016r. Następnie w dniu 22 sierpnia 2016r. KMP skierowała do Burmistrza Miasta i Gminy pismo dotyczące wezwania do wniesienia opłaty za udostępnienie informacji publicznej, kwestionujące podstawy do pobrania takiej opłaty za ksero czy dodatkowy czas pracownika i wskazujące przykładowe rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewodów dotyczące wnoszenia ww. opłat. W odpowiedzi na ww. pismo Burmistrz Miasta i Gminy pismem przesłanym do Komisji w dniu 8 września 2016r. wyjaśnił zasadność pobierania od wnioskodawcy opłaty związanej z dodatkowymi kosztami udostępniania informacji publicznej. Skargę na wezwanie Burmistrza Miasta i Gminy do uiszczenia w terminie 14 dni kwoty 500 zł tytułem opłaty za udostępnienie informacji publicznej z dnia 22 lipca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła w dniu 3 września 2016r. Międzyzakładowa Komisja Pracowników [...] w O. – dalej zwana stroną skarżącą. Zaskarżonemu wezwaniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 7 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 1 i art. 12 ust. 2 u.d.i.p., gdyż zgodnie z przepisami ustawy dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, wyjątek przewidziany został w art. 15 ust. 1 ustawy; 2. art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, iż wyliczenie kosztów w dostępie do informacji publicznej może nastąpić poprzez samodzielną decyzję, zarządzeniem Burmistrza Miasta i Gminy określającym stawki; 3. art. 15 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 2 u.d.i.p. poprzez uznanie, iż organ może wyznaczyć opłatę do wysokości nakładu pracy i poniesionych wydatków, ze względu na przygotowanie dołączonych materiałów duże zaangażowanie pracowników, wykraczające poza zakres przydzielonych obowiązków. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wezwania, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z powodów wskazanych naruszeń prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację jak w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dodatkowo organ powołał się na treść art. 15 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Z treści art. 15 ust. 1 ustawy nie wynika zobowiązanie do ustalenia opłaty, a jedynie możliwość jej wymierzenia. Obciążenie opłatą ma w tej sytuacji charakter uznaniowy. Jednakże w przypadku poniesienia dodatkowych kosztów organ ma prawo do wymierzenia takiej opłaty. Organ wyjaśnił, że na gruncie niniejszej sprawy wymierzenie opłaty spowodowane i uzasadnione było przede wszystkim tym, że udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej nie polegało na jej okazaniu i wiązało się z poniesieniem realnych kosztów i dużym nakładem pracy, w związku z dostosowaniem formy udzielenia informacji do żądania strony. Organ poniósł bowiem koszty związane ze sporządzeniem kserokopii i wydruków komputerowych w liczbie ok 100 stron. Nie bez znaczenia pozostaje również nakład pracy pracowników Miejskiego Ośrodka Obsługi [...], który zobligowany został przez wnioskodawcę do przygotowania obszernej dokumentacji - wykonania kserokopii, wydruków, zestawień danych, a przede wszystkim anonimizacji zawartych w arkuszach organizacyjnych danych osobowych pracowników oświaty. To ostatnie z kolei poprzedzone zostać musiało analizą w zakresie unormowań zawartych w ustawie o ochronie danych osobowych. Na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016r. /k.[...]/ pełnomocnik skarżącej sprecyzował, że skarga dotyczy pierwszego wezwania do uiszczenia kwoty 500 zł z dnia 6 lipca 2016r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna. W pierwszej kolejności jednakże należało rozważyć, czy skarga podlega rozpoznaniu z punktu widzenia warunków formalnych, a konkretnie z punktu widzenia jej dopuszczalności w tym konkretnym przypadku. Chodzi bowiem o pytanie, czy na gruncie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem przepisu, który dopuszcza skargę na inne niż opisane w punkcie 1-3 (a więc decyzje i postanowienia) – akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV,V i VI ordynacji podatkowej – skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna. Pytanie o dopuszczalność skargi jest bowiem podnoszone w orzecznictwie sądów administracyjnych, a argumenty przemawiające przeciwko są niebagatelne (vide wyrok WSA w Krakowie II SA/Kr 252/16). Podejmując temat w sposób skrótowy i ograniczając doktrynalną wypowiedź do koniecznego minimum, warto w ocenie Sądu sięgnąć tutaj do pewnego wzorca kontroli dopuszczalności skargi, który na gruncie omawianego przepisu zaprezentował Tadeusz Woś w Komentarzu do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (publ. Lex/el.). Otóż autor ten wskazał 5 elementów, którymi musi się charakteryzować przedmiot skargi, aby uznać jej dopuszczalność w świetle omawianego przepisu. Są to następujące elementy: 1/ akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są czynnościami wykonania (realizacji) prawa, podejmowanymi wtedy, gdy stosunek prawny nie wymaga konkretyzacji, ponieważ został ukształtowany bezpośrednio przepisami prawa, 2/ akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być kierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, 3/ akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4/ akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny, czyli zawierać element władztwa administracyjnego, gdzie a/ jednostronnie przesądza się o treści uprawnienia czy obowiązku, b/ adresat jest tym jednostronnym działaniem związany, c/ jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością zastosowania środków przymusu państwowego, przy czym te trzy elementy nie zawsze muszą wystąpić łącznie, wystarczający jest element jednostronności działania; 5/ akt lub czynność musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, czyli musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa – skarga nie może więc dotyczyć sytuacji, gdy określone obowiązki wynikają wprost z przepisu prawa (np. podatkowe) a ich niewykonanie może prowadzić do wszczęcia egzekucji, gdyż w tym przypadku konkretyzacja następuje w tytule wykonawczym. Idąc zatem według wskazanych wyżej opcji stwierdzić trzeba, że w ocenie Sądu ostatecznie, pomimo określonych wątpliwości, trzeba ostatecznie przeważyć szalę na korzyść dopuszczalności skargi. Na wstępie stwierdzić trzeba, że nie ulega wątpliwości, że wezwanie do uiszczenia kwoty 500 zł wystosowane przez Burmistrza Miasta i Gminy za udzielenie informacji publicznej 1/ nie jest decyzją ani postanowieniem, 2/ nie jest podjęte w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz 3/ nie jest postępowaniem określonym w rozdziałach IV,V i VI ustawy ordynacja podatkowa. Dalej: pojawiają się różne oceny, jak zakwalifikować takie wezwanie; mianowicie, czy jest to bardziej "akt", czy też bardziej "czynność". W ocenie Sądu, takiemu wezwaniu bliżej jest do bycia aktem, niż czynnością. Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego PWN (publ. internetowa) – "czynność" to wykonywanie czegoś, funkcjonowanie, działanie czegoś; tymczasem "akt" – to czyn, działanie będące urzeczywistnieniem jakiegoś zamysłu lub spełnieniem powinności lub przejawem czegoś. Zgodnie z tymi definicjami, wezwanie do uiszczenia opłaty 500 zł w ujęciu teoretycznym (czyli nie badając w tym miejscu jego prawidłowości) nie jest jedynie czynnością materialno – techniczną, lecz czymś więcej, mianowicie realizacją pewnego uprawnienia określonego w przepisie, realizacją pewnego zamysłu podmiotu uprawnionego do pobrania opłaty. W konsekwencji należy przychylić się do oceny, że wezwanie jest aktem, a nie czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przechodząc następnie do badania wezwania pod kątem wskazanych 5 elementów, zacząć należy od stwierdzenia, że wezwanie takie nie konkretyzuje stosunku prawnego, gdyż stosunek ten ( opłata za udzielenie informacji publicznej) został ukształtowany przepisem art. 15 u.d.i.p. Jak się bowiem wydaje, chodzi tutaj o to, że przepis określa podmiot uprawniony do pobrania opłaty (podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej); podmiot zobowiązany do jej uiszczenia (wnioskodawca wnioskujący o udzielenie informacji), oraz warunki uiszczenia opłaty (poniesienie dodatkowych kosztów w zakresie opisanym przepisem). Natomiast w wezwaniu następuje jedynie konkretyzacja osób / instytucji / organizacji po obu stronach stosunku prawnego, a nie ukształtowanie samego stosunku. Drugi element jest dość oczywisty, mianowicie regułą jest brak podporządkowania organizacyjnego podmiotu żądającego informacji (wnioskodawcy) i podmiotu udostępniającego i tak też jest w niniejszym przypadku. Trzeci element także bezsprzecznie występuje - akt (wezwanie) jest niewątpliwie skierowany do podmiotu indywidualnego (wnioskodawcy). Czwarty element dotyczy wystąpienia pewnych desygnatów publicznoprawnych. Tutaj wymieniono wyżej 3 składowe, które nie zawsze muszą wystąpić łącznie. Rzeczywiście, o ile nie budzi wątpliwości jednostronność działania (ustalenie wysokości kosztów następuje jednostronnie, co nie wyklucza elementu zgody po drugiej stronie), o tyle już możliwość wyegzekwowania opłaty w drodze przymusu państwowego stwarza określone problemy; jednym z nich jest kwestia, czy w oparciu o wskazane wezwanie może nastąpić wystawienie tytułu wykonawczego. W aktualnym stanie prawnym jest to mocno wątpliwe, co dobitnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 7 października 2014r. I SA/Gl 257/14, gdzie w uzasadnieniu opisał stan prawny i zamieścił zestawienie poglądów na temat możliwości egzekucji administracyjnej. W ocenie Sądu orzekającego w składzie obecnym, w nawiązaniu do treści zaproponowanego we wskazanym wyroku sposobu procedowania, nie bardzo może tu znaleźć zastosowanie element wezwania do usunięcia naruszenia prawa; natomiast zapewne "wezwanie" może stanowić podstawę do egzekucji jedynie poprzez analogiczne zastosowanie art. 265 k.p.a. Niezależnie od tego, przy przyjęciu wskazanego już wyżej zapatrywania, iż tylko jedna ze składowych wskazujących na publicznoprawny charakter aktu (wezwania) jest wystarczająca, a mianowicie jednostronność działania – przyjdzie uznać, że także czwarty element można uznać za istniejący w opisywanej relacji. Piąty element dotyczy wymagania, aby akt miał ścisły związek z możliwością realizacji uprawnienia. Tutaj oczywiście napotkamy na problem polegający na tym, że udzielenie informacji publicznej, zgodnie z art. 15 u.d.i.p., nie jest uzależnione od żadnej opłaty odpowiadającej kosztom jej wytworzenia. Niemniej można powiedzieć, że obowiązek uiszczenia opłaty wiąże się niekiedy następczo (w sytuacji określonej przepisem, czyli przy powstaniu kosztów) z realizacją określonego w przepisach prawa obowiązku udzielenia informacji. Przy takim ujęciu wymaganie to można także uznać za spełnione. W efekcie trzeba powiedzieć, że wezwanie do uiszczenia opłaty w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, a zatem przysługuje nań skarga do sądu administracyjnego. Jak się bowiem wydaje, przy tak niedoprecyzowanej wypowiedzi ustawodawcy na temat pobierania opłaty za informację publiczną, więcej przemawia za administracyjnym charakterem tego aktu niż na przykład cywilnoprawnym. Podobne stanowisko co do dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 1 października 2013r. I OSK 2139/13, publ. Lex/el, oraz w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 maja 2016r., I OSK 1992/14, publ. CBOSA. W efekcie powyższych rozważań, problem dopuszczalności skargi w niniejszej sprawie ostatecznie Sąd przesądził pozytywnie dla skarżącego. Przechodząc do zarzutów skargi, punktem wyjścia jest sięgnięcie do art. 15 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że 1). Jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom; 2). Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty; udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Zestawiając z treścią przepisu sytuację zaistniałą w przedmiotowym stanie faktycznym, dojść trzeba zatem do przekonania, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, a więc Burmistrz Miasta i Gminy nie dochował warunków pobrania opłaty wskazanych przez przepis. Po pierwsze, wniosek KMP wpłynął do Urzędu Miasta i Gminy w dniu 9 maja 2016r., zaś wezwanie wystosowano dopiero w dniu 6 lipca 2016r., a więc po dwóch miesiącach od wpływu wniosku. Nawet jeśli wziąć pod uwagę skierowane do wnioskodawcy zawiadomienie o przedłużeniu okresu załatwienia sprawy z dnia 20 maja 2016r., to nie może ono wpłynąć na termin powiadomienia o wysokości opłaty, gdyż powiadomienie to nie jest przecież załatwieniem sprawy. Po drugie i istotniejsze, inkryminowane pismo z dnia 6 lipca 2016r. stanowiło nie powiadomienie o wysokości opłaty, ale wezwanie o jej uiszczenie, ze stwierdzeniem, że materiały są już przygotowane, co oznaczało sugestię, że udostępnienie informacji jest niejako uzależnione od uiszczenia opłaty. Faktem jest, że ostatecznie, po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa przez KMP, informacja została udzielona niezależnie od opłaty. Niemniej w niniejszym postępowaniu Sąd bada treść pisma, która jest taka, jak wyżej. Oznacza to, że nie nastąpiło, zgodnie z ustawą, poinformowanie skarżącego w terminie 14 dni od wpłynięcia wniosku o wysokości opłaty, co oznaczać by musiało, oczywiście, także podanie wstępnie szacowanych kosztów, jakie się na nią składają. Wbrew bowiem stanowisku wyrażonemu w skardze, wysokość opłaty jest samodzielnie ustalana przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji; ma bowiem każdorazowo odpowiadać rzeczywistym poniesionym przez ten podmiot kosztom jej udostępnienia (zob. wyroki WSA: w Gliwicach z 19 września 2006 r., IV SA/Gl 901/06, LEX nr 916010; w Krakowie z 24 marca 2006 r., II SA/Kr 1377/05, LEX nr 869148; w Lublinie z 24 października 2013 r., II SA/Lu 796/13, LEX nr 1504643 oraz z 25 kwietnia 2013 r., II SA/Lu 211/13, LEX nr 1325847; w Olsztynie z 30 września 2014 r., II SA/Ol 773/14, "Wspólnota" 2015, nr 2, s. 8, LEX nr 1542188; w Szczecinie z 29 maja 2013 r., II SA/Sz 338/13, LEX nr 1328235; w Kielcach z 12 grudnia 2012 r., II SA/Ke 755/12, LEX nr 1234291 – orzeczenia cytowane za: I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska – Komentarz do art. 15 u.d.i.p., publ. Lex/el.). W miejsce zatem rzetelnego poinformowania nastąpiło arbitralne wezwanie o opłatę z enigmatycznym, ogólnym, a zatem stanowczo niewystarczającym wskazaniem, co się na nią składa. W tej sytuacji, skoro nie zachowano trybu wynikającego z ustawy, a przeciwnie, zastosowano procedurę nieznaną ustawie, należy stwierdzić, że wystosowane wezwanie z dnia 6 lipca 2016r. jest sprzeczne z przepisami prawa, a to z treścią przepisu art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Wobec powyższego, zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a. należało uchylić wspomniane wezwanie, jako wymieniony w tym przepisie akt podlegający uchyleniu w wyniku uwzględnienia skargi. Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.