II SA/Kr 1172/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka- Duda WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 16 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego skargę oddala W dniu 30 grudnia 2015 r. A.S. , działający z upoważnienia M.K. , prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [....] , złożył wniosek w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody podziemnej z istniejącej studni H-1 usytuowanej na działce nr: [....] w miejscowości P. , dla produkcji napojów i wód butelkowanych. Do wniosku załączył: 1.operat wodnoprawny pt. "Operat wodnoprawny na pobór wody podziemnej ze studni głębinowej H-1 dla P.P.H.U. [....] w P. ", 2."Dodatek nr 2 do dokumentacji hydrogeologicznej ustalającej zasoby eksploatacyjne ujęcia wody z utworów trzeciorzędu- otworu H-1 dla P.P.H.U [....] w P.", która została zatwierdzona przez Starostę Ż. decyzją z dnia 16.12.2014r., znak: [....] . Operat i dokumentacja opracowane zostały przez upr. geologów mgr inż. E.S. i mgr inż. A.S. 3.Decyzję z dnia 15.02.2016 r., znak: [....] , którą Wójt Gminy J. ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia "Zwiększenie wydajności i eksploatacji studni H-1 o głębokości 30 m w celu umożliwienia poboru wody w ilości 16 m3/h dla potrzeb planowanej do uruchomienia Wytwórni Wód Źródlanych [....] , zlokalizowanej w miejscowości P., na działce nr [....] , obręb P. , [....] ". 4.Opis prowadzenia zamierzonej działalności sporządzony został w języku nietechnicznym. Po rozpoznaniu wniosku M.K., , Starosta [....] pismem z dnia 30 marca 2016 roku, znak: [....] , zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych, istniejącą studnią H-1, dla produkcji napojów i wód butelkowanych. Następnie, pismem z dnia 26 kwietnia 2016 roku, znak: [....] , Starosta [....] zawiadomił o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego zawiadomienia. Decyzją z dnia 30 maja 2016 r. Starosta [....] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r., poz.23 z późn. zm. dalej "k.p.a.") oraz art. 122 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm., dalej "p.w.") orzekł o udzieleniu M.K. , prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą PPHU [....] - z siedzibą w P. [....] , pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z utworów trzeciorzędowych istniejącą studnią H-1 o ustalonej wydajności Q= 16,0 m3/h przy s=5,3m, w ilości: Qmax. = 16,0 m3/h; Qśr.= 384 m3/dobę; Q max.= 136 320 m3/ rok, do produkcji napojów i wód butelkowanych. Pozwolenia organ udzielił na następujących warunkach: 1.Uprawniony prowadzić będzie: a) systematyczne pomiary i rejestr: - ilości pobieranej wody ze studni z częstotliwością raz na dobę, za pomocą wodomierza zainstalowanego za zbiornikiem hydroforowym w budynku rozlewni. - pomiarów poziomu zwierciadła wody w studni H-1 z częstotliwością raz w tygodniu b) raz w roku badania fizykochemiczne i bakteriologiczne jakości wody w stanie pierwotnym pobranej z ujęcia, w zakresie przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie naturalnych wód mineralnych, wód źródlanych i wód stołowych (Dz. U. Nr 85,poz. 466). 2.Pomiary przeprowadzane będą zgodnie z instrukcją uprawnionego hydrogeologa, a ich wyniki będą na bieżąco rejestrowane. 3.W przypadku awarii urządzenia rejestrującego ilość pobieranej wody ze studni, Uprawniony wstrzyma pobór wód do czasu naprawy tego urządzenia. Pozwolenie na pobór wód udzielone zostało do dnia 30 maja 2036 r. Ponadto organ wskazał, że niniejsze pozwolenie nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Starosta [....] wskazał, że z przedłożonych materiałów wynika, że studnia H-1, usytuowana na działce nr [....] w miejscowości P. , jest czasowo eksploatowana przez inny podmiot gospodarczy dla potrzeb produkcji wód i napojów butelkowanych, w ramach wzajemnej umowy. Woda podziemna pobierana jest na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [....] .05.2011 r., znak: [....] . Dla studni H-1 ustalono na dzień 01.03.2010 r. zasoby eksploatacyjne w wysokości Qe=9,8m3/h przy se = 3,3 m. Ponadto podniósł, że w 2014 r. wykonano badania hydrogeologiczne pod kątem możliwości zwiększenia zasobów eksploatacyjnych ujęcia. Uzyskane wyniki zostały przedstawione w "Dodatku nr 2 do dokumentacji hydrogeologicznej". Zwiększone zasoby wynoszą Q=16 m3/h przy s= 5,3 m, a pobór wód podziemnych w takiej ilości nie wymaga zmiany konstrukcji studni. Organ wskazał również, że w decyzji z dnia 15.02.2016 r. Wójta Gminy J. ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia oraz decyzji z dnia 16.12.2014 r., zatwierdzającej dokumentację hydrologiczną ustalającą zasoby eksploatacyjne studni H-1, zobowiązał Inwestora do prowadzenia przez 1 rok monitoringu wydajności ujęcia drenażowego (zlokalizowanego 250 m od studni H-1) należącego do Spółki Wodnej oraz do prowadzenia pomiarów głębokości w studni Sk-1 znajdującej się na prywatnej posesji. W operacie wodnoprawnym, dołączonym do wniosku określono, iż zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód podziemnych nie przekracza granic działki, na której wykonano studnię H-1. Obliczony w dokumentacji hydrogeologicznej lej wynosi R= 134 m. Oba ujęcia wód podziemnych, dla których zaleca się w cytowanych wyżej decyzjach wykonywanie pomiarów, usytuowane są poza zasięgiem oddziaływania studni H-1 i poza jej lejem depresji. Dodatkowo w operacie wodnoprawnym podano, iż "w trakcie prowadzonych badań hydrogeologicznych z wydajnością eksploatacyjną nie stwierdzono wpływu na okoliczne płytkie studnie gospodarskie ujmujące czwartorzędowe poziom wodonośny oraz na wydajność ujęcia drenażowego Spółki Wodnej zaopatrującego w wodę okolicznych mieszkańców". W związku z powyższym organ stwierdził, że wyniki pomiarów zalecanego monitoringu są zbędne dla oceny wpływu zamierzonego poboru wody ze studni H-1 na środowisko i na nieruchomości sąsiednie. Nieuwzględnienie zaś w warunkach niniejszego pozwolenia zaleceń decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych w tym zakresie nie jest sprzeczne z jej ustaleniami. Prowadzenie monitoringu ujęcia drenażowego należącego do Spółki Wodnej oraz prowadzenie pomiarów głębokości w studni Sk-1, będzie bowiem obowiązkiem realizowanym na podstawie ww. decyzji z dnia 15.02.2016 r. Wójta Gminy J. oraz decyzji z dnia 16.12.2014 r. Starosty [....] . Ponadto organ podniósł, że studnia H-1 znajduje się poza Głównymi Zbiornikami Wód Podziemnych. Jakość ujmowanej wody (według wyników badań zawartych w operacie wodnoprawnym) spełnia wymagania określone w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29.03.2007 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 61, poz. 417) w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Pobierana woda podziemna wykorzystywana będzie na potrzeby produkcji artykułów żywnościowych. Jej ilość nie przekroczy ustalonej wydajności eksploatacyjnej dla studni H-1, a zatem pobór nie będzie negatywnie oddziaływać na osiągnięcie celów środowiskowych jednolitej części wód podziemnych. Zamierzone korzystanie z wód nie naruszy ustaleń Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza W. (M.P. nr 49, poz. 549) oraz warunków korzystania z wód regionu wodnego Górnej W. , określonych w Rozporządzeniu nr 4/2014, z dnia16 stycznia 2014 r., Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Odwołanie od ww. decyzji złożył T.S. – pełnomocnik Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. zarzucając głównie, iż Starosta [....] nieprawidłowo określił krąg stron postępowania, niedostatecznie przeanalizował stan faktyczny sprawy oraz nie nałożył wszystkich niezbędnych obowiązków na wnioskodawcę. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej w K. decyzją z dnia 16 sierpnia 2016 r. znak: [....] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w zaskarżonej decyzji przewidziano pomiar wody za pomocą wodomierza zainstalowanego za zbiornikiem hydroforowym w budynku rozlewni. Natomiast w operacie wodnoprawnym wskazano, iż ilość wody ze studni H-1 mierzona będzie za pomocą wodomierza zainstalowanego na rurociągu przed wejściem do kolektora. W związku z tym, w ocenie organu odwoławczego zachodzi istotna sprzeczność pomiędzy dokumentacją przedłożoną przez Inwestora, a obowiązkiem nałożonym w decyzji. Ponadto w operacie stwierdzono, iż po wyjściu ze zbiornika hydroforowego będzie prowadzony pomiar całkowitej ilości wody pobieranej ze studni H-1 i K-2. Taka ilość jest niemiarodajna z punktu widzenia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego, gdyż dotyczy ono poboru tylko ze studni H-1. Organ odwoławczy podkreślił, że w operacie wodnoprawnym wskazano, iż zasięg oddziaływania (tj. wpływ zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń na powierzchnię ziemi) ograniczony jest do terenu ogrodzonego wokół studni, obejmującego część działki nr [....] oraz część działki nr [....] . Obszar ten jest mniejszy niż zasięg leja depresji studni H-1 przedstawiony na mapie dokumentacyjnej załączonej do operatu wodnoprawnego oraz do Dodatku Nr 2 do dokumentacji hydrogeologicznej ustalającej zasoby eksploatacyjne ujęcia wody z utworów trzeciorzędu - otworu H-1. Wyznaczony obszar leja depresji (teren obniżonego zwierciadła wód gruntowych w stosunku do jego naturalnego poziomu wokół miejsca ich poboru) świadczy o wpływie inwestycji na ten teren. Ponadto, biorąc pod uwagę specyfikę warunków hydrogeologicznych zbiornika wód podziemnych M. [....] , należy założyć możliwość występowania łączności hydraulicznej pomiędzy poziomami wodonośnymi w zasięgu leja depresji. W operacie wodnoprawnym wskazano, że zasilanie trzeciorzędowego poziomu wodonośnego następuje w drodze bezpośredniej infiltracji opadów atmosferycznych lub przez infiltrację wód czwartorzędowego poziomu wodonośnego. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę powołując się na treść art. 128 ust. 1 Prawo wodne, że Starosta [....] nie nałożył w decyzji obowiązków przewidzianych w operacie wodnoprawnym. Natomiast odwoływanie się do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest niezasadne, gdyż decyzja ta nie kształtuje bezpośrednio praw i obowiązków Wnioskodawcy, związanych z poborem wody. Również decyzja o zatwierdzeniu dokumentacji hydrogeologicznej nie reguluje tej kwestii. Uprawnienie do poboru wody oraz obowiązki spoczywające na Wnioskodawcy, związane z tym poborem, powinny wynikać z decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego. Organ odwoławczy wskazał również, że kwestia związana z eksploatowaniem studni H-1 przez inny podmiot gospodarczy, wymaga wyczerpującego wyjaśnienia, bowiem mogło to mieć wpływ na określenie ilości pobieranej wody, a więc na zakres uprawnienia wynikającego z pozwolenia wodnoprawnego. Odwołując wskazał, że baza opłat za korzystanie ze środowiska Marszałka Województwa [....] nie zawiera żadnych informacji z lat 2011-2014 na temat poboru wody ze studni H-1 w P. W ocenie organu odwoławczego, organ I Instancji nie podjął wszelkich niezbędnych czynności, celem należytego zgromadzenia materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ponadto organ stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego pod warunkiem. W pozwoleniu wodnoprawnym nie określono współrzędnych geograficznych urządzenia wodnego, co narusza art. 128 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo wodne. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że Starosta [....] wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., zaś rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wiąże się z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, które może mieć wpływ na ustalenie uprawnień i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, co w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wskazuje na potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy w pierwszej instancji. Z powyższą decyzją nie zgodził się M.K. , prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą PPHU [....] w P. - dalej skarżący, wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. Naruszenie art. 25 § 1 pkt 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP i art. 8 k.p.a. poprzez rozpoznanie odwołania Prezesa KZGW przez Dyrektora RZGW tj. organ niższego rzędu, uzależniony organizacyjnie i personalnie od odwołującego się Prezesa KZGW, co doprowadziło do naruszenia podstawowych zasad porządku prawnego, w tym zasady zaufania do władzy publicznej; 2. Naruszenie art. 127 ust. 7 pkt 5 p.w. w zw. z art. 143 kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, iż krąg stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych powinien zostać wyznaczony na podstawie zasięgu leja depresji rozumianego jako powierzchnia płaska, podczas gdy zasięg leja depresji nie skutkuje oddziaływaniem zamierzonego korzystania z wód na powierzchnię ziemi. Zdaniem skarżącego wyrysowany obszar leja depresji należy rozpatrywać jako bryłę, a nie jako powierzchnię płaską. W żadnym razie nie można zatem przyjąć, iż ujęcie wywiera wpływ na powierzchnię ziemi w promieniu leja depresji po powierzchni. Ujęcie wody podziemnej znajduje się kilkadziesiąt metrów pod powierzchnią ziemi, ujmując wody z utworów trzeciorzędowych. Lej depresji znajduje się zatem również kilkadziesiąt metrów pod ziemią. Jednocześnie nie ma żadnych dowodów na okoliczność, iż tego rodzaju ujęcie ma wpływ na wody powierzchniowe bądź stan gleby. Profesjonalista, opracowujący z ramienia inwestora operat wodnoprawny, uznał iż zasięg oddziaływania ujęcia mieści w granicach nieruchomości, na której jest zlokalizowane. Organ natomiast ze swojej strony nie przedstawiając żadnych dowodów na zasięg oddziaływania ujęcia, uznał iż ma ono zakres dużo większy, aniżeli ten wynikający z dokumentacji, a jego ustalenia w tym zakresie będą wyznaczały kierunki interpretacji dla organu I instancji. W ocenie skarżącego było to założenie błędne, które może wywrzeć istotny wpływ na przebieg postępowania.; 3. Naruszenie art. 128 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., póz. 469) poprzez przyjęcie, iż Starosta [....] nie określił warunków wykonywania uprawnienia i obowiązków niezbędnych ze względu na ochronę środowiska, interesów ludności i gospodarki, podczas gdy organ wydający pozwolenie wodnoprawne, ustalając ww. warunki i obowiązki jest w pełni samodzielny i w niniejszym przypadku te niezbędne, w ocenie Starosty warunki i obowiązki zostały określone; 4. Naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji gdy organ odwoławczy miał możliwość usunięcia ewentualnych, niewielkich uchybień decyzji Organu I instancji we własnym zakresie. Mając powyższe na uwadze, wniósł o stwierdzenie nieważności bądź uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 25 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP i art. 8 k.p.a., organ odwoławczy powołał się na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2014 roku, sygn. akt II SA/Kr 1408/13. Organ wyjaśnił również, że uzasadnił merytorycznie w zaskarżonej decyzji zasięg oddziaływania, wskazując na warunki hydrogeologiczne zbiornika wód podziemnych [....] i możliwość łączności hydraulicznej między poziomami wodonośnymi. Własność ziemi obejmuje nie tylko płaską powierzchnię, ale bryłę, tj. rozciąga się na przestrzeń nad i pod powierzchnią gruntu (art. 143 Kodeksu cywilnego). Skoro w ramach tej bryły poziom wody obniża się, to ma to wpływ na nieruchomość. Organ odwoławczy uznał również zarzut naruszenia art. 128 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne jako niezrozumiały, bowiem wyjaśnił należycie w decyzji kwestię nałożenia obowiązków, odnosząc się przy tym do stanowiska Organu I Instancji. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., organ powielił argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji dotyczącej braku wyjaśnienia kwestii eksploatowania studni przez inny podmiot, jak również pominięcie przez Starostę [....] zasięgu leja depresji, co miało wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania i spowodowało niezapewnienie Stronom czynnego udziału w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego skarga okazała się bezzasadna. Na wstępie należy rozważyć zarzut o istotnym znaczeniu dla oceny możliwości procedowania w sprawie organu odwoławczego, a mianowicie zarzut naruszenia art. 25 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP i art. 8 k.p.a., dotyczący kwestionowania możliwości rozpoznania odwołania Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (KZGW) przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (RZGW), tj. organ niższego rzędu, uzależniony organizacyjnie i personalnie od odwołującego się. Z podobnym zarzutem spotkał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie II SA/Kr 1408/13, gdzie podniesiono problem zgodności z Konstytucją RP art. 4 ust. 4a p.w. na tle zbliżonej sytuacji. W uzasadnieniu wydanego w tejże sprawie wyroku z dnia 28 stycznia 2014r. Sąd dokonał takiej oceny, która poniżej zostanie przytoczona, jako że dotyczy tego samego zagadnienia. Sąd wskazał, że: "Art. 4 ust. 4a Prawa wodnego zawiera normę prawną określającą kompetencje i zgodnie z nią organem rozpoznającym odwołania od decyzji starosty rozstrzygającego o sprawach z zakresu Prawa wodnego objętych zadaniami administracji rządowej oraz pozwolenia wodnoprawnego - jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, na którego obszarze właściwości następuje szczególne korzystanie z wód lub są podejmowane czynności wymagające pozwolenia wodnoprawnego albo czynności wymagające decyzji starosty w zakresie, o którym mowa w art. 4 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego. Nadto, stroną postępowania jest Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, którego reprezentuje w tej sprawie pełnomocnik będący zastępcą Regionalnego Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Tym samym, jak podnosi to skarżący, skoro przełożony organu odwoławczego wnosi odwołanie, to trudno uznać, że organ odwoławczy pozostanie obiektywny w załatwianiu sprawy. W ocenie Sądu ani skarżący nie wskazał, na czym miałaby polegać niezgodność art. 4 ust. 4a Prawa wodnego z podanymi wzorcami zasad konstytucyjnych, ani Sąd takiej niezgodności nie dostrzega. Art. 7 Konstytucji RP stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oparcie działania na podstawie art. 4 ust. 4a Prawa wodnego nie jest działaniem z przekroczeniem granic prawa lub bez podstawy prawnej. Art. 2 Konstytucji RP zawiera zasadę demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Zasada demokratycznego państwa prawnego jest jedną z naczelnych zasad ustrojowych. W każdym jednak przypadku należy wyraźnie wskazać, dlaczego dane rozwiązanie ustawowe nie jest zgodne z tą zasadą. Zasada państwa prawnego może obejmować, między innymi, kwestie nieprawidłowego procesu legislacyjnego (tak w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt P 27/12, opub. w Lex nr 1316004), bądź zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 lutego 2002 r., sygn. K 47/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 6). Żadne z przytoczonych odniesień zasady demokratycznego państwa prawnego nie stanowią podstawy do kierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. W istocie skarżący wskazuje na nieprawidłowość, w jego ocenie, podziału kompetencji na gruncie prawa administracyjnego w ten sposób, że Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. a-e Prawa wodnego wykonuje prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa. Wykonuje więc funkcje właścicielskie Skarbu Państwa. Z drugiej zaś strony kompetencje administracyjne przekazał ustawodawca dyrektorom regionalnych zarządów gospodarki wodnej i w związku z tym może zaistnieć sytuacja, w której Prezes Krajowego Zarządu wykonujący funkcje w zakresie dominium (prawa właścicielskie Skarbu Państwa) wniesie odwołanie do dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, wykonującego funkcje administracyjne (w zakresie imperium). Kwestia podziału kompetencji na poszczególne organy administracji publicznej nie została uznana za odrębny wzorzec regulacji konstytucyjnej. Jest to domena ustawodawcy, który może w szerokim zakresie tworzyć administrację publiczną i wyposażać ją w różnorodne zadania. Zgodnie z art. 89 ust. 1 i 2 Prawa wodnego Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach gospodarowania wodami, a w szczególności w sprawach zarządzania wodami oraz korzystania z wód i jest on powoływany przez Prezesa Rady Ministrów, spośród osób wyłonionych w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru, na wniosek ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej. Prezes Rady Ministrów odwołuje Prezesa Krajowego Zarządu. Natomiast dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej jest organem administracji rządowej niezespolonej właściwym w sprawach gospodarowania wodami w regionie wodnym, w zakresie określonym w ustawie (art. 92 ust. 1 Prawa wodnego), którego powołuje minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, spośród osób wyłonionych w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru, na wniosek Prezesa Krajowego Zarządu złożony po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Gospodarki Wodnej. Także minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, na wniosek Prezesa Krajowego Zarządu złożony po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Gospodarki Wodnej, odwołuje dyrektora regionalnego zarządu (art. 93 ust. 1 Prawa wodnego). Sam ustawodawca zdecydował, że dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej ma, obok kompetencji administracyjnych, także uprawnienia do gospodarowania mieniem Skarbu Państwa związanym z gospodarką wodną i w tym zakresie dyrektor regionalnego zarządu realizuje te kompetencje w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu (w zakresie utrzymywania śródlądowych wód powierzchniowych lub urządzeń wodnych oraz pełnienia funkcji inwestora w zakresie gospodarki wodnej w regionie wodnym - art. 92 ust. 4 Prawa wodnego). Tym samym okoliczność powierzenia Prezesowi Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej prawa do wykonywania uprawnień właścicielskich i zarazem dyrektorom regionalnych zarządów gospodarki wodnej uprawnień administracyjnych nie narusza - w ocenie Sądu - wzorców konstytucyjnych prawidłowej regulacji normatywnej, ani też praw innych osób. Organy administracji w toku prowadzenia postępowania administracyjnego mają obowiązek rzetelnie ustalić stan faktyczny i dokonać prawidłowego zastosowania obowiązującego prawa, bez odnoszenia się do okoliczności wskazującej na to, kto złożył wniosek lub wniósł odwołanie. Dopuszczalne są i takie sytuacje, w których ten sam organ administracyjny będzie wydawał akty administracyjne niejako we własnej sprawie, czego przykładem mógłby być art. 4 ust. 4a Prawa wodnego z art. 92 ust. 4 Prawa wodnego. Sama ustawa Prawo wodne zawiera inne jeszcze regulacje, które pozwalają np. wydawanie decyzji przez starostów lub marszałków województw, a jednocześnie marszałkowie województw wykonują uprawnienia właścicielskie wobec wód stanowiących własność Skarbu Państwa". Pogląd wyrażony w sprawie II SA/Kr 1408/13 podziela w pełni skład rozpoznający sprawę niniejszą, uznając przedstawioną wyżej argumentację za własną . Natomiast co do naruszenia art. 25 § 1 pkt 2 k.p.a., to oczywiście brak było podstaw do wyłączenia organu. Jak to bowiem wskazał Kamil Klonowski w Komentarzu do art. 25 k.p.a. pod red. Hanny Knysiak – Molczyk ( publ. Lex/el.): "Podstawową kwestią z punktu widzenia stosowania komentowanego przepisu jest dookreślenie terminu "sprawa dotycząca interesów majątkowych". Pojęcie interesów majątkowych należy interpretować możliwie szeroko, tzn. nie tylko jako wszelkie przysporzenie korzyści majątkowych, ale także jako ograniczenie stanu majątkowego chociażby w sposób pośredni. W orzecznictwie zawężono to pojęcie i wskazano, że należy wiązać je z pojęciami interesu prawnego lub obowiązku, o których mowa w art. 28. Jest to zatem sprawa indywidualna, rozstrzygana w drodze decyzji, dotycząca interesu prawnego lub obowiązku tej osoby, która wskutek tego jest stroną postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., II OSK 1016/11, CBOSA)". Niezależnie zatem od tego, czy ujmie się pojęcie "sprawy majątkowej szerzej lub węziej, chodzi o interes majątkowy osoby, którą jest stroną postępowania. Tymczasem w niniejszym przypadku strona, czyli Prezes KZGW nie reprezentuje w sprawie swoich własnych interesów majątkowych, lecz w sposób oczywisty interesy Skarbu Państwa. Tym samym powołany przepis nie ma tutaj zastosowania. Skarżąca zarzuca przede wszystkim naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji przez organ II instancji, skoro w jej ocenie niewielkie uchybienia można było skorygować w II instancji. Wobec tego istotne jest stwierdzenie, czy organ postąpił prawidłowo z punktu widzenia wskazanego przepisu. Dyrektor RZGW, uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, powołał się w pierwszej kolejności właśnie na art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Odnośnie tej drugiej kwestii, akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych konieczność interpretacji tego przepisu łącznie z przepisem art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy może zatem powołać się na art. 138 § 2 tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzone przez niego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 nie jest możliwe do rozstrzygnięcia sprawy. "Należy przyjąć, że stwierdzenie koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego" (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 listopada 2011r. II SA/Kr 1083/11 Lex nr 1152739). Z kolei sąd administracyjny ma także specyficzne zadanie przy kontroli decyzji kasacyjnej. Jak to wskazał NSA w wyroku z dnia z dnia 4 listopada 2014 r. II OSK 2279/13LEX nr 1592135 "Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę". Należy zatem rozważyć przyczyny uchylenia decyzji, kierując się zarzutami skargi. W pierwszej kolejności ocenić należy kwestię prawidłowości ustalenia stron postępowania. W tym zakresie bowiem organ odwoławczy zakwestionował twierdzenie operatu wodnoprawnego, stanowiące podstawę decyzji organu I instancji, iż zasięg oddziaływania ograniczony jest do terenu ogrodzonego wokół studni H-1, obejmującego część działki nr [....] oraz część działki nr [....] . Obszar ten jest mniejszy niż obszar leja depresji studni H-1 przedstawiony na mapie dokumentacyjnej załączonej do operatu wodnoprawnego oraz do Dodatku nr 2 do dokumentacji hydrogeologicznej ustalającej zasoby eksploatacyjne ujęcia wody z utworów trzeciorzędu – otworu H-1. Organ przytoczył definicję strony na gruncie Prawa wodnego, zawartą w art. 127 ust. 7 pkt 5 p.w., zgodnie z którą stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest właściciel powierzchni ziemi położonej w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Organ wskazał, że w tym kontekście tzw. zasięg oddziaływania jest to wpływ zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń, na powierzchnię ziemi. W ocenie organu, wyznaczony obszar leja depresji, który zazwyczaj oznacza teren obniżonego zwierciadła wód gruntowych w stosunku do jego naturalnego poziomu wokół miejsca ich poboru świadczy o wpływie inwestycji na ten teren. W skardze zarzucono, że badanie kręgu stron nie powinno polegać na prostym przeniesieniu leja depresji na powierzchnię ziemi, ale na zbadaniu, na jakie grunty dany sposób korzystania faktycznie oddziaływuje; czy biorąc pod uwagę sposób zagospodarowania terenu istnieją podstawy do stwierdzenia, że będzie on miał wypływ na grunty sąsiadujące. Z dalszej argumentacji skargi zdaje się wynikać, że skoro wody podziemne są własnością Skarbu Państwa, to właściciele gruntu, oraz położonych na tym gruncie studni, nie mogą skutecznie zarzucać oddziaływania inwestycji na wodę w ich studni, gdyż woda nie jest ich własnością. Ostatnio wyrażony pogląd, o ile prawidłowo odczytał go Sąd z niezbyt jasnych w tym punkcie wywodów skargi, jest oczywiście całkowicie błędny, gdyż gdyby go przyjąć, to nigdy w żadnej sytuacji obniżenie się zwierciadła wody w obrębie leja depresji, czy w ogóle obniżenie się zwierciadła wód podziemnych ( badane a priori, bez dodatkowych ustaleń) nie mogłoby wpływać na nieruchomości sąsiednie. Tak oczywiście nie jest; bowiem co prawda wody podziemne są własnością Skarbu Państwa, ale ujmowane w studnie bądź inne urządzenia hydrogeologiczne stanowią przedmiot korzystania z wód, związany często z własnością gruntu w zakresie samego urządzenia i stanowiący przedmiot określonych uprawnień określonych podmiotów. Powoduje to, że oddziaływanie na poziom wód podziemnych, ujętych w takie urządzenia, jest bez wątpienia oddziaływaniem, o jakim mowa w art. 127 ust. 7 pkt 5 p.w. W skardze zarzucono, że nie ma żadnych dowodów na okoliczność, iż ujęcie wody kilkadziesiąt metrów pod ziemią ma wpływ na wody powierzchniowe lub stan gleb, zaś profesjonalista opracowujący operat wodnoprawny uznał, że zasięg oddziaływania mieści się w granicach działki, na której zlokalizowana jest studnia. Tymczasem w ocenie Sądu wątpliwości organu odwoławczego związane z zasięgiem oddziaływania inwestycji znajdują potwierdzenie w cytowanym operacie wodnoprawnym oraz pozostałej dokumentacji. Otóż zgodnie z Dodatkiem nr 2 do dokumentacji hydrogeologicznej, sporządzonym w listopadzie 2014r., w rejonie przedmiotowej studni H-1 występują dwa poziomy wodonośne: czwartorzędowy i trzeciorzędowy. W zasięgu leja depresji studni H-1 nie występują inne ujęcia ujmujące trzeciorzędowy poziom wodonośny, natomiast występują w zasięgu tegoż dwie studnie kopane ujmujące czwartorzędowy poziom wodonośny, a to studnie oznaczone na mapie dokumentacyjnej Sk2 i Sk3, gdyż studnia Sk1 jest położona poza zasięgiem leja /k.12 i 40 Dodatku nr 2 w aktach [....] /. W Dodatku nr 2 wskazano, że w trakcie wykonywanych badań w studni H-1 prowadzono obserwacje głębokości zwierciadła wody w studniach Sk1 i Sk2; natomiast z uwagi na brak zgody właściciela studni nie prowadzono obserwacji w studni Sk3. Wobec powyższego stwierdzono, że obserwacje w trakcie wykonywanych badań hydrogeologicznych wykazały brak wpływu pompowania studni H-1 na studnie Sk1 i Sk2 /k.40 Dodatku nr 2/. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że wpływ ten na studnię Sk3 pozostał niezbadany, czyli nic na jego temat nie wiadomo. Tymczasem w operacie wodnoprawnym sporządzonym w marcu 2016r. w odniesieniu do tej kwestii pojawia się stwierdzenie, że w trakcie prowadzonych badań hydrogeologicznych z wydajnością eksploatacyjną nie stwierdzono wpływu na okoliczne płytkie studnie gospodarskie ujmujące czwartorzędowy poziom wodonośny, co było, jak należy mniemać, jedną ze zmiennych stanowiących podstawę dla wniosku, iż zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód dla studni H-1 ograniczony jest do terenu ogrodzonego wokół studni (mniejszego niż zasięg leja depresji). W ocenie Sądu kwestia ta wymaga wyjaśnienia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wniosek w operacie wodnoprawnym, iż w trakcie badań nie stwierdzono wpływu na okoliczne studnie, jest prawdą, ale połowiczną. Nie stwierdzono bowiem wpływu na studnię Sk3, położoną w zasięgu leja depresji, albowiem nie przeprowadzono tam badań z uwagi na brak zgody właściciela, czyli wpływ ten nie jest znany. Brak również w operacie jednoznacznego stwierdzenia, że nawet w przypadku braku badań studni Sk3 wpływ ten nie może mieć miejsca z określonych względów. Zatem stwierdzenie w operacie jest uproszczeniem nie przedstawiającym pełnego obrazu sprawy. Skoro tak, to już tylko z tego powodu wniosek organu odwoławczego o konieczności zawiadomienia o sprawie właścicieli działek znajdujących się w zasięgu leja depresji ( w ocenie Sądu zwłaszcza tych, na których terenie położone są studnie Sk2 i Sk3) jest prawidłowy w kontekście ustalenia zasięgu oddziaływania inwestycji. To zaś powoduje, że decyzja kasatoryjna organu odwoławczego musi być uznana za prawidłową. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w reprezentatywnym dla ustalonej linii orzecznictwa wyroku z dnia 14 stycznia 2015 r. I OSK 1946/14, LEX nr 1769227 wskazał, iż: "Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swym orzecznictwie wskazywał, że jeżeli w postępowaniu nie uczestniczyły wszystkie strony, to organ odwoławczy zobowiązany jest zastosować się do treści art. 138 § 2 k.p.a., albowiem postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.), a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadziłoby do wadliwości wydanej przez ten organ decyzji (zob. w tej materii: wyrok z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1862/07; wyrok z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1180/10; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem już tylko powyższa okoliczność dotycząca ustalenia stron postępowania była wystarczająca do wydania decyzji kasatoryjnej, ocena pozostałych zarzutów nie mogła prowadzić do innego rozstrzygnięcia Sądu. Niemniej należy wskazać, że i pozostałe argumenty organu odwoławczego są trafne. Nie ma racji skarżący, zarzucając w skardze naruszenie art. 128 ust. 1 i 2 p.w. i wskazując na ogólnikowość sformułowania zarzutów w tej materii przez organ odwoławczy. Art. 128 ust. 1 p.w. stanowi, iż w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, w tym zwłaszcza wyszczególnione w dalszej części przepisu. Nie ulega wątpliwości, że organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji w zakresie nałożenia pewnych obowiązków odwołał się do decyzji z dnia 15 lutego 2016r. Wójta Gminy J. ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Organ odwoławczy słusznie podniósł, że omawiana decyzja środowiskowa nie kształtuje bezpośrednio praw i obowiązków wnioskodawcy związanych z poborem wody i tego typu obowiązki powinny być nałożone w pozwoleniu wodnoprawnym. Dalej: słusznym jest stanowisko organu odwoławczego, że w decyzji nie wyjaśniono okoliczności związanych z poborem wody z tej samej studni H-1 przez inny podmiot, co ma znaczenie choćby w kontekście powołanego art. 31 ust. 2 p.w. Należy również zauważyć, że zachodzi sprzeczność między treścią operatu wodnoprawnego /k.79/, a treścią decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego co do położenia wodomierza do pomiaru wody, jak również powstają wątpliwości co do zakresu tego pomiaru, skoro w operacie jest mowa także o studni K2. Budzi wątpliwości także samo sformułowanie decyzji: "pozwolenia udziela się na następujących warunkach", gdyż jak słusznie organ odwoławczy zauważa, przepisy ustawy nie przewidują wydania pozwolenia wodnoprawnego pod warunkiem. W pozwoleniu wodnoprawnym nie określono też współrzędnych geograficznych urządzenia wodnego, co narusza art. 128 ust. 1 pkt 6 p.w. W tej sytuacji uchybienia te winny być naprawione przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji. Wobec powyższego, skoro zaskarżona decyzja nie uchybia prawu z punktu widzenia art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organ I instancji naruszył przepisy postępowania (przede wszystkim art. 10 § 1 k.p.a., ale również art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), zaś z uwagi na konieczność prawidłowego ustalenia stron postępowania sprawa musi być ponownie rozpoznana przez ten organ – na zas. art. 151 p.p.s.a. należało oddalić skargę.