II SA/Kr 1187/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M.J. na decyzję nr [....] [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 12 czerwca 2014 r. znak: [....] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego M.J. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 9 grudnia 2013 r. nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nałożył na B. i M. M. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w Powiatowym Inspoektoracie Nadzoru Budowlanego w L. w terminie do dnia 15 czerwca 2014 r. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na działce nr [...] obr. [...] w L., w sposób istotnie odbiegający od warunków i ustaleń określonych w decyzji Starosty pozwoleniu na budowę z dnia 26 września 2001 r., znak: [...] oraz zatwierdzonego projektu budowlanego, który winien uwzględniać zarówno zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych w stosunku do udzielonego pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego, jak również ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wskazywać jakie czynności czy też roboty budowlane należy wykonać w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzją Nr [...] z dnia 12 czerwca 2014r., znak: [...], wydaną na podstawie 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., póz. 267 z późn. zm., dalej k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, póz. 1623 z późn. zm., dalej Pb), po rozpatrzeniu odwołania M. J. i M. J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr [...] z dnia 9 grudnia 2013 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku, orzekł nowy termin sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (4 egzemplarze) wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi do dnia 30 września 2014 r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Orzekając w ten sposób Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) ustalił, że postępowanie przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte z urzędu, w związku z wnioskiem M. i A. J. z dnia 12 września 2006 r., w którym wskazano, że roboty budowlane prowadzone przez B. i M. M. doprowadziły do zmiany kierunku spływu wód i zalewania drogi dojazdowej. W dniu 25 września 2006 r. PINB przeprowadził oględziny na działce nr [...] obr. [...] w L., w czasie których ustalono, że na działce prowadzona jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego podpiwniczonego z poddaszem użytkowym na podstawie udzielonego przez Starostę [...] pozwolenia na budowę z dnia 26 września 2001r., znak: [...], oraz zatwierdzonego projektu budowlanego. Na podstawie wpisów w dzienniku budowy ustalono, że w dniu 17 lipca 2002 r. obiekt został wytyczony przez uprawnionego geodetę. Prowadzone roboty budowlane realizowane są pod nadzorem kierownika budowy w osobie J. H.. W trakcie oględzin wykonano pomiar od granic działek sąsiednich obiektu, tj. od strony działki nr [...], który wynosi 6,5m od krawędzi jezdni. Stwierdzono wykonanie odprowadzenie wód gruntowych w kierunku działki nr [...] stanowiącej drogę. Uznano, że przeprowadzona kontrola robót budowlanych na obecnym etapie nie wskazuje na naruszenie warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Stan zagospodarowania robót - przystąpiono do wykonywania konstrukcji więźby dachowej . Do protokołu dołączono dokumentację zdjęciową. W akta postępowania pierwszoinstancyjnego włączono odpis z księgi wieczystej nr [...] z dnia 23 sierpnia 2007 r., prowadzonej dla działek nr [...] i [...], z którego wynika, że właścicielami tych działek są: M. W., S. W., J. W., B. W. i L. W.. Dodatkowo do akt PINB włączono wypis z rejestru gruntów z dnia 30 lipca 2007 r. dla działek nr [...], nr [...] i nr [...] ( z którego wynika, że właścicielem działki nr [...] jest M. J., działki nr [...] M. W., S. W., J. W., B. W. i L. W., a działki nr [...] B. i M. M. ) oraz 27 sierpnia 2007 r. dla działek nr [...], nr [...] i nr [...] ( których właścicielem jest Miasto [...]),nr [...] ( której właścicielami są K. i M. M.),nr [...] ( której właścicielami są B. J., M. J., M. J.). Decyzją z dnia 25 września 2007 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., PINB umorzył postępowanie administracyjne z wniosku A. i M. J. z dnia 12 września 2006 r., o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wykonywanych robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obręb [...] w L., z przyczyn formalnych, tj. z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawców. Wnioskiem z dnia 5 września 2008 r. M. J. zainicjował postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia 25 września 2007 r., znak: [...]. WINB decyzją z dnia 23 marca 2009 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) w wyniku rozpoznania odwołania od powyższej decyzji WINB, wydał decyzję z dnia 11 maja 2009 r., znak: [...], którą utrzymał skarżoną decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej WSA) w Warszawie wyrokiem z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1075/09, uchylił zaskarżoną decyzję GINB oraz poprzedzającą ja decyzję WINB, wskazując na ich wydane z naruszeniem art. 7, 77 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a., poprzez brak zweryfikowania czy A. i M. J. przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W wyniku ponownie prowadzonego postępowania nieważnościowego, decyzją z dnia 23 sierpnia 2010 , znak: [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., WINB stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia 25 września 2007 r., a w następstwie postępowania odwoławczego GINB decyzją z dnia 22 października 2010 r., znak: [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję WINB. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2198/10, oddalił skargę na decyzję GINB. Sąd wskazał, iż organy administracji publicznej właściwie zweryfikowały, że decyzja PINB będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 105 k.p.a., gdyż M. J. legitymuje się interesem prawnym w toczącym się postępowaniu. Zaskarżone rozstrzygnięcia są dla skarżącego pozytywne, gdyż otwierają mu drogę do dalszego postępowania w sprawie oceny robót budowlanych przez organy nadzoru budowlanego przy wykorzystaniu wszelkich możliwości, jakie przepisy prawa przyznają stronie w rozumieniu art. 28 k.p.a. W związku z powyższym PINB w dniu 7 października 2011 r. przeprowadził kontrolę na działce nr [...], w czasie której stwierdzono, że zlokalizowany jest tam budynek mieszkalny podpiwniczony z poddaszem użytkowym, z dachem dwuspadowym o pokryciu niepalnym. Obiekt zrealizowano na podstawie pozwolenia na budowę wydanego decyzją Starosty [...] z dnia 26 września 2001r., znak: [...], i dokumentacji projektowej. Według oświadczenia M. M.: przedmiotowy budynek jest użytkowany od 2008 r., po wcześniejszym dokonaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy, co do którego nie wniesiono sprzeciwu, od tamtego czasu nie wykonano na przedmiotowym obiekcie żadnych robót budowlanych prócz prac wykończeniowych wewnątrz obiektu oraz posadzenia drzewek na terenie działki nr [...] w L.. Jak ustalono przedmiotowa działka sąsiaduje z działką nr [...], obciążoną służebnością. Wzdłuż nieruchomości istnieje rów wykonany z korytek betonowych służący do odprowadzania wód opadowych z terenów przyległych do tej nieruchomości (działki ew. nr [...] - przypis WINB). Wody opadowe z więźby dachowej budynku mieszkalnego inwestorów odprowadzane są za pomocą rynien i rur spustowych, a rury spustowe bezpośrednio wprowadzone są w grunt. Według oświadczenia P. M. połączone są z rurą wkopaną w ziemię z odprowadzeniem wód do studzienki usytuowanej poniżej działki nr [...]. W dniu 16 stycznia 2012 r. PINB przeprowadził kolejną kontrolę na działce nr [...] w L., w czasie której stwierdzono, że na działce wybudowany został budynek mieszkalny jednorodzinny na podstawie udzielonego przez Starostę [...] pozwolenia na budowę. Zmiany wprowadzone w trakcie prowadzonych robót naniesione zostały na rysunki zamienne dołączone do wniosku o zakończenie budowy, z wyjątkiem podpiwniczenia. Stwierdzono wykonanie pod częścią budynku podpiwniczenia o wymiarach ok. 9,91 m x 3,74m i wysokości ok. 1,92 m, gdzie inwestor usytuował kotłownię oraz użytkuje tę część na cele gospodarcze Do protokołu dołączono dokumentację zdjęciową potwierdzającą wykonanie podpiwniczenia. Akta postępowania uzupełnione zostały o wypis z rejestru gruntów dla działek nr nr: [...], [...], [...] [...], z którego wynika, że właścicielami działek są: nr [...] - M. J., nr [...] – M. M., M. W., B. W., J.W., L. W. i S. W., nr [...] i [...] - Miasto [...], nr [...] – B. i M. M., nr [...] K. i M. M.. Następnie PINB postanowieniem z dnia 7 marca 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Pb, wstrzymał inwestorom prowadzenie robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] w L., w sposób istotnie odbiegający od warunków i ustaleń określonych w udzielonym przez Starostę [...] pozwoleniu na budowę z dnia 26 września 2001 r, znak: [...] oraz zatwierdzonego projektu budowlanego. W wyniku postępowania zażaleniowego WINB postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2012 r., znak: [...], utrzymał skarżone postanowienie w mocy . PINB decyzją z dnia 17 kwietnia 2012 roku, znak: [...], nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w L., w terminie do dnia 30 października 2012 r, projektu budowlanego zamiennego wyżej wymienionego budynku, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych, w stosunku do udzielonego pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego projektu. WINB po rozpoznaniu odwołania M. J., decyzją z dnia 14 grudnia 2012 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji . W dniu 10 czerwca 2013 r. do akt postępowania pierwszoinstancyjnego dołączone zostały potwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie akt sprawy znak: [...], związanej ze zgłoszeniem przez inwestorów zakończenia robót budowlanych . W dniu 20 marca 2013 r. do akt sprawy załączony został odpis skróconego aktu zgonu M. W., która zmarła w dniu 10 października 2002 r. PINB ustalił, że T. W. i Z. B. są następcami prawnymi M. W. (oświadczenie T. W. złożone w czasie telefonicznej rozmowy z pracownikiem PINB ) i wezwał ich do udziału w sprawie. W dniu 5 września 2013 r. PINB przeprowadzili kontrolę na działce nr [...], w czasie której ustalono, że stan faktyczny ostatniej kontroli PINB nie uległ zmianie. Przedmiotowy budynek jest budynkiem parterowym, częściowo podpiwniczonym, z poddaszem użytkowym. Wysokość pomieszczeń na poziomie piwnic budynku wynosi ok. 1,92m, w pomieszczeniach piwnic wykonana jest kotłownia i pomieszczenia gospodarcze . Na karcie 335 akt PINB znajduje się informacja udzielona przez zastępcę Burmistrza Miasta, że w pobliżu dziatki ewidencyjnej numer [...] obr. [...] nie ma zlokalizowanej miejskiej sieci kanalizacji opadowej, do której można by było wykonać podłączenie wód opadowych z tej działki. Inwestorzy na żądanie PINB, w dniu 25 października 2013 r. przedłożyli informację wykonaną na kopii mapy inwentaryzacji powykonawczej w zakresie odprowadzania wód opadowych z działki nr [...]. Z przedłożonej mapy, według oświadczenia M. M., wynika, że woda opadowa odprowadzana jest rurami o przekroju 100d wkopanymi na głębokość ok. 70 cm do korytek betonowych o szerokości 15 cm, a następnie do studzienki burzowej. W aktach PINB zalega niepotwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt: VII SA/Wa 20/12, którym Sąd oddalił skargę na decyzję GINB z dnia 22 października 2010 r., znak: [...], uchylającą decyzję WINB z dnia 8 stycznia 2010 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji PINB z dnia 16 listopada 2007 r., znak: [...], o umarzeniu postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych na działkach nr [...] i [...] obr. [...] w L., związanych z realizacją nawierzchni asfaltowej i ułożeniem wzdłuż niej korytek betonowych i odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB (akta PINB k - 360 do 365). Do akt PINB włączony został wypis z rejestru gruntów z dnia 30 października 2013 r. dla działek nr [...], nr [...] i nr [...], z którego wynika, że, że właścicielem działki nr [...] i [...] jest Miasto [...], działki nr [...] B. J., M. J. i M. J.. Po wcześniejszym poinformowaniu stron o przysługującym im prawie do zapoznania się z aktami postępowania PINB wydał zaskarżoną decyzję, od której odwołanie w ustawowym terminie wnieśli M. J. i M. J.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wyjaśnił następnie, że dokonał powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych treścią skarżonej decyzji, badając tak prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, jak i poprzedzającego je postępowania wyjaśniającego, w oparciu o akta sprawy PINB znak: [...], liczące 407 ponumerowanych kart oraz projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia 26 września 2001 r., znak: [...], liczący 152 karty. WINB po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania uznał go za prawidłowy i stwierdził, że pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym. Wyjaśnił następnie, że przedmiotem niniejszego postępowania jest prowadzenie robót budowlanych mających na celu wybudowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przez inwestora w sposób istotnie odbiegający od decyzji pozwolenia na budowę i zatwierdzonego nią projektu budowlanego. PINB w uzasadnieniu skarżonej decyzji stwierdził, zgodnie z oświadczeniem kierownika budowy J. H., że doszło do odstępstw, w szczególności: 1. przesunięto ściankę wiatrołapu w poziomie parteru i zmieniono lokalizację wejścia do pom. nr 6 (łazienka); 2. przesunięto ściankę wydzielającą pom. nr 5 (łazienka) w poziomie poddasza; 3. wykonano nad pomieszczeniem garażu taras zamiast nieużytkowego pomieszczenia nad garażem; 4. wykonano drzwi balkonowe 2 szt. jako wejście na taras w poziomie poddasza; 5. zmieniono lokalizację drzwi wejściowych w poziomie poddasza do pom. nr 6 (pokój); 6. zlikwidowano schodki wejściowe do budynku od strony ul. Z.. Dodatkowo PINB wskazał, że w toku kontroli przeprowadzonych 16 stycznia 2012 r. oraz 5 września 2013 r. ustalono, że budynek jest częściowo podpiwniczony, a z kolei z pisma inwestora z dnia 25 października 2013 r wynika, że wykonano odprowadzenie wód opadowych polegające na ułożeniu rur o przekroju 10 cm na głębokości ok. 70 cm, skierowanych w stronę istniejących korytek betonowych drogi zlokalizowanej na działce nr [...]. Na podstawie powyższego PINB uznał, że poprzez wykonane roboty budowlane doszło do zmiany w zakresie kubatury obiektu i zagospodarowania terenu. Po zapoznaniu się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym WINB zauważył, że w odniesieniu do zagospodarowania terenu określonego w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją pozwolenia na budowę, iż nie zawierał on żadnych wskazań, co do sposobu odprowadzania wód opadowych, a w szczególności nie było przewidziane rozwiązanie zastosowane przez inwestorów, polegające na wkopaniu na głębokości ok. 70 cm rur o przekroju 10 cm odprowadzających wody opadowe do korytek zlokalizowanych na działce nr [...]. W opisie zagospodarowania terenu również nie ma informacji na temat sposobu odprowadzania wód opadowych. Jedynie na podstawie rysunków elewacji budynku można stwierdzić, że wody opadowe miały być zbierane z połaci dachu rynnami i rurami spustowymi odprowadzane bez wskazania sposobu rozprowadzania wód po terenie działki. Natomiast w zakresie kubatury budynku należy organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm., dalej: Rozporządzenie), ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o:" (...) 24) kubaturze brutto budynku - należy przez to rozumieć sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiącą iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, albo między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu nad najwyższą kondygnacją przy czym do kubatury brutto budynku: a) wlicza się kubaturę przejść, prześwitów i przejazdów bramowych, poddaszy nieużytkowych oraz przekrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady, b) nie wlicza, się kubatury ław i stóp fundamentowych, kanałów i studzienek instalacyjnych, studzienek przy oknach piwnicznych, zewnętrznych schodów, ramp i pochylni, gzymsów, daszków i osłon oraz kominów i attyk ponad płaszczyzną dachu. Natomiast zgodnie z § 3 pkt 16 Rozporządzenie, przez pojęcie kondygnacja należy rozumieć: poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m . W pkt 23 § 3 Rozporządzenia wskazano, że piwnicę należy zakwalifikować do kondygnacji podziemnych (piwnicy - należy przez to rozumieć kondygnację podziemną lub najniższą nadziemną bądź ich część, w których poziom podłogi co najmniej z jednej strony budynku znajduje się poniżej poziomu terenu). Wobec powyższych unormowań WINB stwierdził, że zmiany dokonane w toku prowadzonych robót budowlanych, a polegające na rezygnacji z poddasza nieużytkowego nad garażem i zlokalizowaniu w tym miejscu tarasu oraz polegające na wybudowaniu kondygnacji poziemnej (piwnicy) wpłynęły na kubaturę budynku. Dokonując powyższych ustaleń WINB w pełni zgadza się z wdrożonym przez PINB trybem postępowania, z art. 50 ust. 1pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb, które stanowią: Tym samym po ustaleniu przez organ pierwszej instancji, że doszło do odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, koniecznym było dokonanie kwalifikacji odstępstw i określenie, czy mają one charakter istotny, gdyż tylko takie, w myśl powołanych przepisów, mogą stanowić podstawę do wydania stosownych decyzji. Zgodnie z art. 36a ust. 5 Pb wcześniejsze uzyskanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę nie jest wymagane w przypadku nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, o ile nie dotyczy: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, (...) oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji odstępstwa istotnego od zatwierdzonego projektu budowlanego, natomiast jako takie bezsprzecznie należy traktować odstępstwo, które wymienione jest w zakresie wskazanym w art. 36a ust. 5 Pb, tj. w niniejszej sprawie w zakresie zagospodarowania działki i terenu, a także kubatury budynku i liczby kondygnacji, przy czym organ winien zbadać, czy wykonane odstępstwo (nawet jeżeli dotyczy zakresu objętego regulacją art. 36a ust. 5 Pb) na gruncie konkretnej sprawy można scharakteryzować jako istotne. Mając zatem na uwadze zakres robót budowlanych prowadzonych przez inwestora, a będących przedmiotem niniejszego postępowania, celem ustalenia charakteru odstępstw od decyzji pozwolenia na budowę oraz projektu budowlanego należy wziąć pod uwagę indywidualny charakter sprawy i całokształt okoliczności ustalonych w toku postępowania i zbadać, czy wykonane prace budowlane były objęte pozwoleniem na budowę, czy wykonano te same elementy, które zatwierdzono w projekcie budowlanym. Wyżej wykazano, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia 26 września 2001 r, znak: [...], nie przywidywał zastosowanego przez inwestorów sposobu odprowadzania wód opadowych, a także dotyczył budynku jednorodzinnego niepodpiwniczonego. Zatem, wprowadzone przez inwestorów rozwiązania w ogóle nie były przewidziane przez zatwierdzony projekt budowlany. Tym samym właściwym jest uznanie, że wykonane odstępstwa są istotne. Wobec powyższego PINB zgodnie z obowiązującymi przepisami wdrożył niniejszy tryb legalizacyjny, który pozwoli na doprowadzenie przedmiotowego budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji właściwym było wydanie decyzji nakazującej przedłożenie projektu budowlanego zamiennego, który zgodnie z cytowanym przepisem art. 51 ust. 1 pkt 3 ma: a. uwzględniać zmiany wykonane z dotychczas wykonanych robót w stosunku do projektu pierwotnego, b. ewentualnie zawierać przedstawienie robót budowlanych, których wykonanie zapewni doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, c. odpowiadać projektowi budowlanemu w zakresie wprowadzonych zmian. W zakresie uwag zawartych w odwołaniu M. J. przyznać należy, że organ pierwszej instancji w toku przeprowadzanych kontroli i oględzin winien był zwymiarować obiekt będący przedmiotem postępowania, jednakże brak określenia odległości budynku od granic nieruchomości sąsiednich nie ma wpływu na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Niezależnie bowiem od ustaleń w tym zakresie koniecznym było wdrożenie postępowania legalizacyjnego ze względu na stwierdzone odstępstwa i nałożenie na inwestorów projektu budowlanego zamiennego. Z tego powodu WINB odstąpił od uzupełniania materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Na podstawie ostatecznej decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, inwestor jest zobowiązany do wypełnienia nałożonego nią obowiązku i przedłożenia wskazanego projektu w czterech egzemplarzach, który w razie konieczności powinien zawierać również informację o dodatkowych robotach budowlanych mających na celu doprowadzenie uprzednio wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami, w tym w zakresie zagospodarowania terenu wskazać odległości obiektu od granic nieruchomości. Złożenie wymaganych egzemplarzy projektu zaczyna kolejny etap postępowania, na którym dochodzi do pełnego zweryfikowania zmian wprowadzonych w czasie prac budowlanych, nie tylko pod kątem zasad sztuki budowlanej, ale również obowiązujących przepisów. Etap ten również kończy się wydaniem decyzji merytorycznej, a w jej konsekwencji zaakceptowaniem przedłożonego projektu, jako projektu budowlanego zamiennego, bądź (w przypadku nieprzedłożenia projektu budowlanego zamiennego albo przedłożenia niekompletnego lub niezgodnego z przepisami projektu budowlanego zamiennego) wydaniem decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 Pb). Mając powyższe na względzie zasadne jest wskazanie, że wszelkie kwestie związane m.in. z usytuowaniem budynku na działce, sposobem odprowadzenia wód opadowych, niwelacją terenu winny znaleźć stosowne rozwiązanie w przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym zamiennym. Tym samym ten aspekt sprawy będzie przedmiotem rozważań PINB na etapie analizowania przedłożonego projektu budowlanego zamiennego. Przywołane w odwołaniu wyroki sądów administracyjnych (WSA w Warszawie z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1075/09 oraz WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2189/10) nie odnoszą się do kwestii merytorycznych będących przedmiotem niniejszego postępowania. W pierwszym z orzeczeń WSA w Warszawie stwierdził, że decyzje wydane przez WINB i GINB w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia 25 września 2007 r., znak: [...], umarzającej postępowanie z wniosku A. i M. J. z dnia 12 września 2006 r., o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wykonywanych robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] w L., z przyczyn formalnych, tj. z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy były wydane z naruszeniem art. 7, 77 k.p.a. i art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a., co oznacza, że organy w postępowaniu nieważnościowym zobowiązane były rozważyć, czy podnoszona przez A. i M. J. kwestia związana z immisjami wód opadowych i gruntowych na ich działkę nie uzasadniała ich interesu prawnego w toczącym się postępowaniu. W drugim wyroku WSA w Warszawie oddalił skargę A. i M. J. na decyzję GINB z dnia 22 października 2010 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję WINB z dnia 23 sierpnia 2010 r., znak: [...], którą na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzono nieważność decyzji PINB z dnia 25 września 2007 r., przy czym Sąd wskazał, że zarzuty skarżącego dotyczące pomyłek i nieścisłości zawartych w uzasadnieniach decyzji wynikają — jak się wydaje — z niezrozumienia istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd. Postępowanie to, jak już wskazano wyżej, nie dotyczy oceny legalności określonych robót budowlanych, lecz oceny wystąpienia przesłanek nieważnościowych w decyzji umarzającej postępowanie ze względu na brak legitymacji procesowej skarżącego. Sprawa będąca przedmiotem rozpoznania WSA w Warszawie w ramach sprawy sygn. akt VII SA/Wa20/12 dotyczyła stwierdzenia, czy decyzja PINB z dnia 16 listopada 2007 r., umarzająca postępowanie w sprawie realizacji nawierzchni asfaltowej i ułożenia niej korytek wydana została z naruszeniem prawa. Wobec czego orzeczenia administracji i sądów administracyjnych wydane w ww. sprawie nie wiążą organów w ramach niniejszej sprawy administracyjnej, gdyż dotyczą zupełnie innych przedmiotów postępowania. Jak już wspomniano, inwestor w toku następnego etapu postępowania legalizacyjnego zobowiązany będzie do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego wykazującego wszelkie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, a także aktualny stan zagospodarowania działki nr [...] w L., na podstawie którego zostanie zweryfikowana odległość obiektu od granic nieruchomości sąsiednich. W odniesieniu do odwołania złożonego przez M. J. Należy zauważyć, że przedmiotem niniejszego postępowania nie są roboty budowlane wykonane na działce nr [...], a budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Postępowanie legalizacyjne prowadzone w trybie cytowanych wyżej art. 50 i 51 Pb ma doprowadzić przedmiotowy obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem, w tym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo projektowane rozwiązania mają zapewnić taki sposób odprowadzania wód opadowych z działki inwestorów, aby nie dochodziło do immisji. Odnosząc się do zarzutów stron należy stwierdzić, że WINB w zakresie swojej właściwości uwzględnił je w niniejszym rozstrzygnięciu, a w pozostałym zakresie nie mają one wpływu na merytoryczne rozpoznanie sprawy. Zatem, w ocenie WINB organ pierwszej instancji zgromadził materiał dowodowy wystarczający do rozpatrzenia sprawy, a jego rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Organ odwoławczy w myśl art. 138 § 1pkt 2 k.p.a. uchylił skarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie orzekł, zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, celem umożliwienia inwestorom dochowania terminu do wykonania nałożonego na nich obowiązku. Wydanie niniejszej decyzji nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ze względu na to, iż organ odwoławczy w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego dokonał tylko zmiany terminu, pozostawiając tożsamą podstawę prawną decyzji. Wnosząc w terminie o do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 12 czerwca 2014 r. Nr [...], znak: [...], M. J. domagał się: 1. uchylenia zaskarżonej decyzji; 2. przeprowadzenie dowodu z części akt przedmiotowej sprawy, zarejestrowanych pod nr sygn. [...], którą Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przesłał przy postanowieniu nr [...] z dnia 29 stycznia znak: [...] do budynku PINB w L., a którym to postanowieniu organ wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. jest czynny, gdyż przenumerował akta sprawy [...] na [...] i wydał decyzję Nr [...] z dnia 9 grudnia 2013 r., od której skarżący wniósł odwołanie; 3. zasądzenia zwrot kosztów postępowania oraz kosztów postępowania sądowego; 4. ewentualnie przekazanie sprawy do rozpoznania przez inny, równorzędny organ, bądź organ nadrzędny. W uzasadnieniu skargi skarżący zwracał uwagę na stan faktyczny podając, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...] miasta L., której podstawą są: 1. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. decyzja Burmistrza Miasta z dnia 23 kwietnia 2001 r. nr [...] znak: [...], wydana na wniosek z dnia z dnia 5 marca 2001 r. dla B. i M. M.. 2. zatwierdzony projekt budowlany i wydane pozwolenie na budowę - decyzja Starosty Powiatu z dnia 26 września 2001 r. nr [...] nr rejestru wniosku o pozwolenie na budowę: [...]. Pozwolenie powyższe zostało wydane na realizację parterowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, bez podpiwniczenia, ze spadkiem terenu skierowanym do inwestycji (tak projekt zagospodarowania działki nr [...] sporządzony na mapie wysokościowej) o pow. zabudowy 163.00 m2, pow. użytkowej 136.90 m2 i kubaturze 579.60 m3, na działce nr [...] obręb nr [...] w L., wraz z przyłączem kanalizacyjnym, z włączeniem do projektowanego szczelnego zbiornika okresowo wybieralnego, wraz z przyłączem energetycznym, linią napowietrzną na działce nr [...] obręb nr [...] w L., według projektu opracowanego przez Z. D. posiadającego upr. nr [...] i przyłączem wodociągowym z istniejącego wodociągu na działce nr [...] obręb nr [...] w L. według projektu opracowanego przez inż. S. K., posiadającego uprawnienia nr [...], dla B. i M. M. zam., ul. Z. L., po rozpoznaniu wniosku z dnia 10 września 2001 r., numer rejestru organu administracyjnego L.dz. [...]. Wyłącznie taka dokumentacja zalega w aktach przedmiotowej sprawy oraz jest skarżącemu znana z innych postępowań. W tym kontekście skarżąc akcentował niewłaściwe i zmieniające się oznaczenia decyzji o pozwoleniu na budowę dla realizacji przedmiotowej inwestycji w toku postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego, podkreślając niemożliwości przedstawienia dokumentacji projektu budowlanego zamiennego dla obiektu zrealizowanego w sposób istotnie odbiegający od warunków i ustaleń określonych w udzielonym przez Starostę [...] pozwoleniu na budowę z dnia 26 września 2001 r., znak: [...] oraz zatwierdzonego projektu budowlanego, bowiem takie pozwolenie nie istnieje. W sentencji decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazuje udzielone przez Starostę [...] pozwolenie na budowę z dnia 26 września 2001 r. znak: [...], natomiast już w pierwszym akapicie uzasadnienia organ drugiej instancji stwierdza, że mowa o pozwoleniu cyt: "[...] Starosty [...] z dnia 26 września 2001 r., znak: [...]. Jak wyjaśniał, stan faktyczny w przedmiotowej sprawie jest następujący. Niezwłocznie po usytuowaniu na terenie działki [...] tablicy informacyjnej, wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2005 r., skierowanym do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L., skarżący zwrócił się z prośbą o sprawdzenie zgodności realizacji inwestycji, powołując się na dane wyszczególnione na tablicy, budowy nr "[...]". W dniu 9 września 2005 r. ( protokół w aktach [...]) cyt.: "[..,] zgłosił się Pan M. M. przedkładając decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na dz. ew. nr [...] przy ul. Z. w L., wydanej przez Starostę Powiatu [...] z dn. 26.09.2001 r., znak: [...] oraz zatwierdzony projekt budowlany. [,..]" – co nastąpiło z uwagi na fakt, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w terenie 8 września 2005 r. wymagana dokumentacja nie znajdowała się na terenie budowy na działce [...]. To postępowanie do dnia dzisiejszego nie jest zakończone w sposób prawem przewidziany. Wnioskiem datowanym na 12 września 2006 r., powołując się na znak: [...], skarżący zwrócił się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L. o wyjaśnienie powodu przetrzymywania dokumentacji, w wyniku którego wystąpiło wstrzymanie rozpatrzenia sprawy - co wynikało z takiego właśnie wyjaśnienia w piśmie z dnia 6 listopada 2006 r., uzyskanego od działającego z up. Starosty, Dyrektora Wydziału Budownictwa i Architektury w L. W międzyczasie PINB w L., nie wyjaśniając przyczyn, przenumerował akta sprawy z sygn. [...] na sygn. [...] i rozpoczął pod nią inną polemikę. Pod sygn. [...] PINB w L. w korespondencji wskazuje na pozwolenie Starosty Powiatu L. z dnia 26 września 2001 r., znak: [...], i do tej sygn. akt doręczono zawiadomienie z dnia 13 września 2005 r. Pod sygn. akt [...] (do decyzji z dnia 25 września 2007 r. - bez numeru) powołuje się na decyzję Starosty L. z dnia 26 września 2001 r, znak: [...], natomiast po powrocie akt z migracji, z tzw. "trybu nadzwyczajnego" zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., jak i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. powołują się na następną wersję decyzji Starosty [...] z dnia 26 września 2001 r., znak: [...]. Żadna z następnych powyżej nie został do dnia dzisiejszego ujawniona przez organy obu instancji, a jedyna decyzja które jest skarżącemu znana i zalega w przedmiotowych aktach sprawy to decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia 26 września 2001 r. nr [...], nr rejestru wniosku o pozwolenie na budowę: [...] = łącznie 25 znaków, i do takiej a nie innej decyzji skarżący żąda rozstrzygnięcia w związku z wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2005 r. M. J. podawał następnie, że od momentu złożenia tego wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wszczął z nim i z małżonką skarżącego A. perfidną "gierkę", w której wspierany jest, i w tej sprawie, przez machinę urzędniczą, w tym przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., a w przedmiotowej sprawie, od 2 sierpnia 2007 r., tj. od momentu wydania przez drugiej instancji postanowienia nr [...], wymyśla się co raz to nowsze numery pozwolenia i coraz to nowsze organy, które niniejsze miały wydać. Równocześnie organ powiększa krąg stron, co skarżący uznaje za próbę obarczenia winą "Innych", celem uniknięcia konsekwencji celowego działania na szkodę skarżącego. Od dłuższego czasu, Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego w K. obrał taktykę "działanie przez zaskoczenie". Nie dając skarżącemu nawet możliwości do dokonania wglądu bądź wypowiedzenia się do przesyłanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. akt Obecnie wciągnięty w tą "gierkę" został też ojciec skarżącego M. J., zaś to co ujawnia zebrana w sprawie dokumentacja, w ocenie skarżącego, godzi w praworządność Państwa . W odpowiedzi na skargę Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Uczestnik M. J. w piśmie z dnia 18 października 2014 r. zwracał uwagę na błędna terminologię używaną przez organy administracji publicznej, fakt nie odniesienia się w zaskarżonej decyzji do zagadnień podnoszonych przez niego w odwołaniu, jak również popierał twierdzenia i zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, na co naprowadzają niektóre zarzuty skargi. Stosownie do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu, jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131). Naruszenie powyższych przepisów prowadzi w efekcie uchybienia zasadom praworządności ( art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa ( art. 8 k.p.a.). Nadto, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 k.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Wyżej wskazane przepisy obowiązują również w postępowaniu przed organem drugiej instancji (art. 140 k.p.a.) Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz jej rozstrzygnięcia, w ramach czego następuje równolegle kontrola prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji (art. 15, art. 138 k.p.a.). Organ ten nie może ograniczać się do przedstawienia oraz umotywowania własnego stanowiska. Na obowiązek ustosunkowania się organu administracji publicznej do twierdzeń, zarzutów i wniosków stron wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, ewentualne uchybienia w tym zakresie wiążąc z istotnym wpływem na treść rozstrzygnięcia (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 180/05, Lex Omega nr 166546). Zgodnie z ugruntowaną już linią orzecznictwa, obowiązek odniesienia się do twierdzeń strony ciąży w szczególności na organie drugiej instancji, który winien w swojej decyzji rozstrzygnąć zasadność podniesionych w odwołaniu zarzutów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 21/98, Lex Omega nr 34147 oraz z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, Lex Omega nr 48234, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 68/10, Lex Omega nr 694486 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 1185/05, Przegląd Prawa Publicznego z 2007 roku, nr 9, str. 109). Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym powyższe poglądy podziela. Odnoszące te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać, że kontrolowane decyzje zostały wydane z naruszeniem powyższych przepisów. Takie negatywne uwagi dotyczą szeregu zagadnień istotnych zarówno dla przyjmowanych podstaw prawnych wydawanych rozstrzygnięć, jak i dla właściwego określenia kręgu stron. W szczególności, z przedstawionych wraz odpowiedzią na skargę akt administracyjnych wynika, że ostateczną decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia 26 września 2001 r. Nr [...], nr rejestru organu [...], po rozpatrzeniu wniosku inwestorów B. M. i M. M., zatwierdzono projekt budowlany i wydano im pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego o pow. zabudowy 163.00 m2, pow. użytkowej 136.90 m2 i kubaturze 579.60 m3, na działce nr [...] obręb nr [...] w L., wraz z przyłączem kanalizacyjnym, z włączeniem do projektowanego szczelnego zbiornika okresowo wybieralnego, wraz z przyłączem energetycznym linią napowietrzną na działce nr [...] obręb nr [...] w L., według projektu opracowanego przez Z. D. posiadającego upr. nr [...] i przyłączem wodociągowym z istniejącego wodociągu na działce nr [...] obręb nr [...] w L. według projektu opracowanego przez inż. S. K. posiadającego uprawnienia nr [...]. W uzasadnienia tej decyzji nie podano sposobu ustalenia kręgu stron, natomiast rozdzielniku wymieniono osoby otrzymujące decyzję. Wśród takich podmiotów nie figuruje ani skarżący, ani A. J., ani też M. J.. W aktach administracyjnych brak pism z dat 29 sierpnia 2005 r. i 5 września 2005 r., które PINB rozpoznał w trybie skargowym, kierując do A. J. i M. J. pismo z dnia 13 września 2005 r. Niemniej jednak, zarówno treść udzielonej wyżej wymienionym odpowiedzi, jak również ponowny wniosek z 12 września 2006 r., złożony w imieniu obojga małżonków, podpisany przez jednego z nich, nakazuje przyjąć, że postępowanie w sprawie realizacji robót budowlanych na działce nr [...] zostało wszczęte na wniosek rozpoznawany błędnie w trybie skargowym. Zgodnie z regułą zawartą w art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Powołany przepis winien być interpretowany w powiązaniu z przepisami praw materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji oraz normują inicjatywę co do powstania stosunku prawnego określonej treści. Jedynie w pewnym uproszczeniu można wskazać, że przypadku, gdy przepis prawa nie reguluje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych przyjmuje się, że jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Jeżeli zaś chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek. Artykuł 61 § 1 k.p.a. określając podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego posługuje się oznaczającym alternatywę zwykłą słowem " lub " dla obu w nim przewidzianych przypadków inicjujących rozpatrzenie sprawy, a to naprowadza, że pojawiają się sprawy, które mogą zostać wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek w przypadku uprzedniej inicjatywy strony. Tej ogólnej regulacji odpowiadają normy prawa materialnego, wśród których można wyodrębnić wszystkie wskazane wyżej sytuacje. Do tej kategorii spraw należą prowadzone przez organy nadzoru budowlanego, którym przysługują kompetencje do działania z urzędu, co jednakże nie powoduje możliwości wszczęcia takiego postępowania na wniosek strony, która ujawnia interes prawny. Uzupełnieniem regulacji zawartej w art. 61§1 k.p.a. jest między innymi § 3 tego artykułu, który stanowi, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Nadto, jak wskazano słusznie w wyroku NSA z 17 września 1992r. III SA 949/92 ( KPA z orzecznictwem NSA, SN i TK pod red. R. Hausera , W-wa 1995 , str. 154 ) : " O tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. " Stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, zaś w myśl § 2 tego artykułu decyzje rozstrzygają sprawą co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Celem postępowania administracyjnego jest zatem załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. Temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Artykuł 105 § 1 – 2 k.p.a. stwarza podstawy do zakończenia postępowania administracyjnego decyzją nie zawierającą merytorycznego rozstrzygnięcia, więc w inny sposób. Nakaz umorzenia postępowania administracyjnego zawiera nadto art. 61 § 2 zdanie drugie k.p.a., art. 98 § 2 k.p.a., art. 138 §1 pkt 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. , zaś takie podstawy mogą one zastać zawarte także w przepisach prawa materialnego. Postępowanie administracyjne kończy zatem każodocześnie dopiero wydanie decyzji i to niezależnie od tego czy jest ono wszczynane z urzędu, czy na wniosek. W kwestią wszczęcia postępowania pozostaje w związku zagadnienie jego stron. W zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr [...] z dnia 9 grudnia 2013 r., znak: [...], brak szczegółowych ustaleń dotyczących kręgu takich osób, który należało określić na podstawie art. 28 k.p.a. Zgromadzone w aktach administracyjnych materiały, w powiązaniu z rozdzielnikami wydawanych aktów administracyjnych naprowadzają, że za strony postępowania po wydaniu decyzji WINB z dnia 23 sierpnia 2010 , znak: [...], którą stwierdzono nieważność decyzji PINB z dnia 25 września 2007 r., znak [...], utrzymanej w mocy przez GINB decyzją z dnia 22 października 2010 r., znak: [...], co do której oddalono skargę wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2198/10, uznawano M. J. - będącego właścicielem działki nr [...], inwestorów - których własność stanowi działka nr [...], a ostatecznie także właścicieli ( względnie współwłaścicieli) wszystkich działek sąsiadujących bezpośrednio z działką nr [...]. Mając na uwadze, że status strony przyznano M. J. z uwagi na skierowanie wód opadowych z terenu inwestycji na jego nieruchomość poprzez działkę nr [...], nie znajduje uzasadnienia pominięcie jako strony A. J., która w myśl dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych w postępowaniu odwoławczym ( opinia biegłego sądowego inż. Z. S. z dnia 18 marca 2013 r. do sprawy sygn. akt [...], internetowy wydruk księgi wieczystej Nr [...]) jest współwłaścicielką działki nr [...]. Prawa wyżej wymienionej do tej działki były sygnalizowane przez skarżącego w piśmie z daty 6 października 2011r., stanowiącym złączniki do protokołu Nr [...]. Lokalizacja działki nr [...] jest zbliżona do działki nr [...], stąd może podlegać analogicznym immisjom. A. J. zgłaszała udział w sprawie już na etapie wszczęcia postępowania, zaś jej interes prawny jako właścicielki działki nr [...] nie został dotąd rozważony. Wytykana wada proceduralna jest istotna, albowiem nieprawidłowości w ustaleniu kręgu stron postępowania administracyjnego w zakresie ich pominięcia prowadzą do naruszenia zasady z art. 10 §1 k.p.a. i prowadzą w skutkach do wystąpienia wady kwalifikowanej uzasadniającej wznowienia postępowania z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Niezależnie od tego brak właściwych ustaleń co do kręgu stron z uwagi na jego bezpodstawne rozszerzenie może potencjalnie skutkować rozpoznaniem odwołania wniesionego wyłącznie przez podmiot nie mający przymiotu strony, co w efekcie będzie oznaczać wystąpienie wady kwalifikowanej rażącego naruszenia prawa z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., którą stanowi wydanie decyzji merytorycznej w drugiej instancji, w sytuacji gdy przymiot ostateczności posiada decyzja organu pierwszej instancji. Zastrzeżenia w sprawie niniejszej budzą także ustalenia faktyczne oraz wyjaśnienia organów administracji publicznej w zakresie przyjmowanych podstaw prawnych rozstrzygania. Nie w każdej sytuacji, kiedy inwestor posiada decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, roboty budowlane realizowane przez niego niezgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę powinny być kwalifikowane, jako prowadzone z odstępstwem od projektu i pozwolenia. O istotnych odstępstwach można mówić wtedy, gdy jedynie w konkretnych szczegółach realizacja obiektu budowlanego różni się od zatwierdzonych założeń pierwotnych przyjętych w decyzji i projekcie budowlanym. W takich przypadkach zasadnym jest wdrożenie trybu określonego w art. 50 51 Pb. Jeżeli natomiast inwestor mając taką decyzję realizuje inną inwestycję, niż wskazana w pozwoleniu na budowę całkowicie ignorując władcze uprawnienia organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, to takie działanie nie stanowi prowadzenia robót z istotnymi odstępstwami, lecz winno być rozważane jako samowola budowlana, o której mowa w art. 48 Pb. Z wszelkich pism składanych w sprawie niniejszej przez M. J. i A. J., zaś następnie już tylko M. J. (który jednak następnie sygnalizował dowolność ustaleń co do kręgu stron) wynika, że zdaniem wnioskodawcy na działce nr [...] zrealizowano zupełnie inny obiekt budowlany niż ten, co do którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. Z ustaleń zawartych w decyzji organu pierwszej instancji wynika, że przy realizacji przedmiotowego budynku doszło do odstępstw polegających na : 1. przesunięciu ściany wiatrołapu w poziomie parteru i zmianie lokalizację wejścia do pom. nr 6 (łazienka); 2. przesunięciu ścianki wydzielającej pom. nr 5 (łazienka) w poziomie poddasza; 3. wykonaniu nad pomieszczeniem garażu tarasu zamiast nieużytkowego pomieszczenia nad garażem; 4. wykonaniu drzwi balkonowych 2 szt. jako wejścia na taras w poziomie poddasza; 5. zmianie lokalizacji drzwi wejściowych w poziomie poddasza do pom. nr 6 (pokój); 6. zlikwidowaniu schodków wejściowe do budynku od strony ul. Z. – co stwierdzono stwierdził, zgodnie z oświadczeniem kierownika budowy J. H.. Dowodu tego organ nie poddał jednak ocenie, i nie zweryfikował samodzielnie tych danych, mimo, że wyżej wymieniona nie ujawniała odstępstw stwierdzonych przez PINB (a sygnalizowanych przez skarżącego), co było zresztą przedmiotem wyjaśnień, podobnie, jak okoliczność zmian w projekcie. PINB ustalił bowiem dodatkowo na podstawie oględzin, że przedmiotowy budynek jest częściowo podpiwniczony oraz przedstawił parametry i przeznaczenie tak powstałych pomieszczeń. Nadto, na podstawie pisma inwestora z dnia 25 października 2013 r. - a nie własnych ustaleń - PINB podał, że wykonano odprowadzenie wód opadowych polegające na ułożeniu rur o przekroju 10 cm na głębokości ok. 70 cm, skierowanych w stronę istniejących korytek betonowych drogi zlokalizowanej na działce nr [...], czego organ nie weryfikował. Nie wskazując odpowiednich ku temu podstaw, pomimo pisemnego wniosku skarżącego załączonego do jednego oględzin Nr [...], organ pierwszej instancji nie dokonał pomiarów dotyczących odległości obiektu od granic działek sąsiednich, powierzchni zabudowy, kubatury budynku. Nie uwzględnił także dalszych aspektów, które należało poddać analizie na tle decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonego nią projektu budowlanego, jak zarzucane przez skarżącego znaczne podwyższenie terenu, które miało mieć wpływ nie tylko na naruszenie stosunków wodnych, czy zmianę pierwotnego charakteru budynku z uwagi na wykonanie podpiwniczenia i użytkowego poddasza. Wskazane fakty mogły mieć znaczenie dla oceny, czy w sprawie doszło do istotnych odstępstw, czy realizacji zupełnie innego obiekt budowlanego, winny zostać ustalone i wyjaśnione przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3. Nie bez znaczenia jest także ocena dowodów odrębnie i w we wzajemnym powiązaniu, która nie może być dowolna. Odpowiedniej oceny dowodów organ pierwszej instancji w sprawie niniejszej nie przeprowadził. Analogiczne jak wytykane wyżej uchybienia cechują decyzję organu drugiej instancji, który jedynie zaakcentował, że projekt budowlany nie przewidywał rozwiązań dotyczących odprowadzania wód opadowych. Takie stwierdzenie powoduje jednak dodatkowo konieczność dalszych rozważań odnoszących się do przyjętego wyboru podstaw prawnych rozstrzygania. Kolejnym uchybieniem dostrzeganym przy wydaniu decyzji organu drugiej instancji jest również to, że w odwołaniu pojawiły się nowe twierdzenia skarżącego o faktach, które jak podał są znane z urzędu organowi pierwszej instancji, a nie zostały uwzględnione w ramach rozstrzygania sprawy. Takie fakty miały wynikać z prawomocnie zakończonego postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego przez Sąd Rejonowy w L. odnośnie innego przebiegu granic działki nr [...], oraz wskazywać, że rynienki sprowadzające wody opadowej z terenu działki nr [...] nie są ułożone tak, jak podawali inwestorzy – a co ustalał organ pierwszej instancji, lecz leżą w odległości 1 m od działek nr [...], [...], [...], przy czym dokumenty urzędowe potwierdzają brak możliwości odprowadzania tych wód do kanalizacji opadowej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak rozważań dotyczących podstaw faktycznych i prawnych udziały w sprawie uczestnika M. J. mimo, że na wątpliwości w tym zakresie wskazywał w odwołaniu. Zasadny jest zarzut skargi co do przewlekłości postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie, które można uznać za rażące zarówno z powodu podejmowania przez organ pierwszej instancji procedur w trybie skargowym, zamiast w ramach wszczętego postępowania administracyjnego, jak również z uwagi na stan bezczynności po wydaniu decyzji PINB z dnia 25 września 2007 r., znak [...], którą następnie wyeliminowano z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Prowadząc przedmiotowe postępowanie organ pierwszej instancji nadto nie koncentrował w wymagany sposób czynności służących gromadzeniu materiału dowodowego, wbrew wymogom wynikającym z zasady wyrażonej w art. 12 k.p.a., przez co także naruszył ustawowe terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 35 §1-3 k.p.a. Z przedstawionych akt administracyjnych nie wynikają żadne obiektywne przeszkody mogące mieć wpływ na sprawność postępowania. Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), z udziałem wszystkich stron, zaś w sprawie niniejszej jest ona niemożliwa z uwagi na uprzednio wskazane wady obu wydanych w toku instancji decyzji. Mając powyższe na uwadze, uznając, że z uprzednio podanych powodów skarga zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.""c" p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień W punkcie II. sentencji wyroku określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, co nastąpiło na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie III. sentencji wyroku, zgodnie z treścią art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.