II SA/Kr 1222/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Iwona Niżnik - Dobosz po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynności egzekucyjne oddala skargę Na podstawie art. 138 § l pkt l w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. póz. 1257 z późn. zm.) w związku z art. 18 oraz art. 23 § l i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. póz. 1201 z późn. zm.) postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] - Powiat [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...], oddalono skargę na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego podjęte w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym wobec zobowiązanego pana A. P.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] PINB prowadzi postępowanie egzekucyjne wobec P. A. P. w celu doprowadzenia do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji PINB nr [...] z dnia [...] października 2015 r. znak: [...], którą nakazano inwestorowi A. P. rozbiórkę fundamentów wolnostojącego budynku garażowo-gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 8,0 m x 12,0 m, zlokalizowanego w północno-zachodnim narożniku działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., zrealizowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, po uprzednim przeprowadzeniu czynności kontrolnych w dniu [...] stycznia 2016 r., podczas których stwierdzono, iż obowiązek wynikający z w/w decyzji PINB nie został wykonany, PINB upomnieniem z dnia 19 stycznia 2016 r. wezwał A. P. do wykonania ciążącego na nim obowiązku rozbiórki z pouczeniem, że niewykonanie obowiązku w zakreślonym w upomnieniu terminie spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W dniu [...] kwietnia 2016 r. pracownicy powiatowego inspektoratu ponownie przeprowadzili czynności kontrolne, w wyniku których stwierdzono, iż ciążący na P. A. P. obowiązek nie został wykonany. W dniu [...] kwietnia 2017 r. PINB wystawił wobec A. P. tytuł wykonawczy nr [...], dotyczący obowiązku rozbiórki fundamentów wolnostojącego budynku garażowo-gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 8,0 mx 12,0 m, zlokalizowanego w północno-zachodnim narożniku działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., zrealizowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, wszczynając postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie. Zawiadomieniem z dnia 19 maja 2017 r. PINB przekazał do [...]WINB wniosek P. A. P. z dnia 28 kwietnia 2017 r. w przedmiocie wstrzymania w/w postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] [...]WINB stwierdził brak podstaw do wstrzymania postępowania egzekucyjnego. W dniu [...] listopada 2017 r. pracownicy powiatowego inspektoratu ponownie przeprowadzili czynności kontrolne, w wyniku których stwierdzono, iż obowiązek wynikający z decyzji PINB nr [...] z dnia [...] października 2015 r. nie został wykonany. Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r PINB zastosował wobec zobowiązanego - P. A. P. środek egzekucyjny, nakładając na niego grzywnę w celu przymuszenia. Na to postanowienie zobowiązany złożył zażalenie, rozpoznawane w odrębnym postpowaniu. Pismem z dnia 3 stycznia 2018 r. zobowiązany reprezentowany przez pełnomocnika złożył zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, którego PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] odmówił uwzględnienia z uwagi na uchybienie terminu do jego wniesienia. Po rozpatrzeniu zażalenia [...]WINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] utrzymał w mocy powyższe postanowienie PINB. Pismem z dnia 10 stycznia 2018 r. zobowiązany reprezentowany przez pełnomocnika złożył skargę na czynności egzekucyjne w postaci wezwania do uiszczenia grzywny nałożonej przez organ egzekucyjny wezwania do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym i wezwania do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Czynnościom tym zobowiązany zarzucił, iż zostały wykonane z naruszeniem art. 59 § l pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wnosząc o ich uchylenie i wstrzymanie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone w postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przepis art. 54 § 1 u.p.e.a. stanowi, iż zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Zgodnie zaś z art. la pkt 2 upea przez czynność egzekucyjną rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Jak wskazuje się w doktrynie (vide: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz pod red. R. Hausera, 2018, wyd. 9, Legalis) przedmiotem w/w skargi na czynności egzekucyjne są owe "działania" rozumiane jako czynności faktyczne organu egzekucyjnego lub egzekutora, a nie akty prawne wydawane przez organ egzekucyjny. Przedmiotem tej skargi jest konkretna czynność egzekucyjna, a nie zasadność wszczęcia postępowania egzekucyjnego czy też prawidłowość jego prowadzenia. Skarga na czynności egzekucyjne służy wyłącznie na czynności o charakterze faktycznym i to tylko takie, które nie mogą być zaskarżone poprzez inny środek prawny przewidziany w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, np. zarzut lub zażalenie czy wniosek o wyłączenie spod egzekucji rzeczy lub prawa majątkowego. W tym sensie skarga ta ma subsydiarny charakter, co oznacza, że nie może stanowić konkurencyjnego - w stosunku do wskazanych wyżej - środka zaskarżenia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2013 r. sygn. akt: II FSK 2988/11, Legalis nr 794037; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt: I SA/Bd 316/17, Legalis nr 1631739). Skarga ta przysługuje na czynności o charakterze wykonawczym, nie przysługuje natomiast na czynności procesowe, polegające na wydawaniu aktów administracyjnych w ramach których organ rozstrzyga o uprawnieniach i obowiązkach uczestników postępowania administracyjnego. Wobec powyższego, stwierdzić należy, iż wezwania, stanowiące obligatoryjny element postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia mogą być kwestionowane w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, nie zaś w drodze skargi na czynności egzekucyjne. Jak wyjaśniono bowiem, skarga na czynności egzekucyjne służy na czynności faktyczne organu egzekucyjnego lub egzekutora, a nie akty prawne wydawane przez organ egzekucyjny, jakim, niewątpliwie jest postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Poza tym skarga ta ma charakter subsydiarny, służy wyłącznie na czynności egzekucyjne, które nie mogą być zaskarżone poprzez inny środek prawny przewidziany w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Powyższa ustawa przewiduje natomiast, że na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia służy zobowiązanemu zażalenie. Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż na postanowienie z dnia 7 grudnia 2017 r. o zastosowaniu wobec P. A. P. środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia zostało złożone przez zobowiązanego zażalenie, które jest przedmiotem rozpoznania przez [...]WINB w postępowaniu zażaleniowym. Reasumując, stwierdzić należy, iż nałożenie na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia wraz z wezwaniami, o których mowa w art. 122 § 2 upea, jest czynnością egzekucyjną o charakterze aktu administracyjnego (postanowienia), na które służy zażalenie, zatem nie może być kwestionowane w drodze skargi na czynność egzekucyjną. Na to postanowienie skargę do tut. sądu wywiódł A. P. zarzucając naruszenie art. 59 § 1 pkt 5 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 52, art. v48 i art. 3pkt 7 Ustawy Prawo budowlane oraz art. 54 § 1 w zw. Z art. 1a pkt 2 K.p.a. wnosząc o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu jest poddane postanowienie organu egzekucyjnego oddalające skargę na czynności egzekucyjne. W ocenie skarżącego organ nie wziął pod uwagę tego, że on jako adresat decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, nie dysponuje na cele budowlane nieruchomością, na której zlokalizowany jest ten obiekt – decyzja zatem jest trwale niewykonalna. W ocenie sądu stanowisko to jest pozbawione racji. Zgodnie z art. 1 a pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - dalej u.p.e.a.czynności egzekucyjnej są wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Z kolei przepis art. 54 § 1 u.p.e.a. stanowi, iż zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Prawo do wniesienia skargi na czynności egzekucyjne powstaje wówczas, gdy strona dąży do wzruszenia czynności natury wykonawczej tj. czynności faktycznej podejmowanej w toku egzekucji. Skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora wszczyna postępowanie, którego celem jest zbadanie prawidłowości dokonania przez tenże organ egzekucyjny lub egzekutora konkretnej czynności egzekucyjnej zmierzającej do zastosowania lub zrealizowania określonego środka egzekucyjnego. Skarga, o której mowa w art. 54 u.p.e.a. służy zatem zaskarżaniu czynności o charakterze wykonawczym (zob. Dariusz Jankowiak w: Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Komentarz 2005, wyd. Unimex, Wrocław 2005 r., s. 390; zob. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2008 r., III SA/Wa 139/08, niepubl.). W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że w ramach skargi na czynności egzekucyjne można jedynie podnosić zarzuty formalnoprawne, odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora przez pryzmat przepisów regulujących sposób i formę dokonywania tychże czynności egzekucyjnych (por. wyroki WSA w Warszawie z 14 marca 2008 r., III SA/Wa 85/08, niepubl.; z 30 stycznia 2008 r., III SA/Wa 1262/07, niepubl.; z 28 stycznia 2008 r., III SA/Wa 1626/07, niepubl.). W postępowaniu tym nie jest natomiast możliwe uwzględnienie zarzutów, które są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia służącego ochronie praw zobowiązanego. Jak mowa wyżej, przedmiotem postępowania prowadzonego w sprawie skargi na czynność organu egzekucyjnego jest wyłącznie prawidłowość zakwestionowanej czynności egzekucyjnej, co oznacza, że w postępowaniu tym nie może być rozważana kwestia istnienia lub wykonalności egzekwowanego obowiązku (por. teza druga wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2007 r., III SA/Wa 3474/06, Lex nr 304097 oraz Piotr Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz, Wydanie 5, 2009 r., str. 152-153, 208). Innym środkiem prawnym przysługującym podmiotom, w stosunku do których organ egzekucyjny prowadzi postępowanie, są zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej o których mowa w art. 33 § 1 u.p.e.a. Jednym z tych zarzutów jest zarzut niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.). Jak jednak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2017 r. II FSK 3072/15 zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oraz skarga na czynności egzekucyjne to dwie nietożsame instytucje prawne, zawierające odrębną treść, odnoszące się do różnych przedmiotów, mogące wywierać odpowiednie dla siebie skutki prawne. Organ postępowania egzekucyjnego nie jest uprawniony to zamiennego stosowania przywoływanych powyżej instytucji prawnych, w tym rozpoznawania skargi na czynności egzekucyjne w przypadku wniosku, którego merytoryczna treść wskazuje na to, że stanowi on zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Przytoczyć także można Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2017 r. II FSK 3048/15 w którym orzeczono, iż określony w art. 54 § 1 u.p.e.a. środek ochrony prawnej zobowiązanego, jakim jest skarga na czynności egzekucyjne, stanowi samoistną instytucję postępowania egzekucyjnego. Ma bowiem charakter subsydiarny, komplementarny wobec innych środków prawnych i nie może mieć zastosowania do tych przypadków, w których przewidziano inne środki zaskarżenia, jak zarzuty, zażalenie, żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa spod egzekucji, czy skargę do sądu powszechnego. Skarga w tym trybie przysługuje na dokonanie przez organ egzekucyjny czynności natury wykonawczej, czy czynności faktyczne podejmowane już w toku prowadzonej egzekucji przez organ egzekucyjny lub przez egzekutora, a także na wydawane w toku egzekucji akty, na które nie przysługuje inny środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, czy zarzuty. Wskazać należy też, iż zgodnie z art. art. 122. § 3 u.p.e.a. zobowiązanemu do uiszczenia grzywny służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Jak przyjmuje się powszechnie wykonanie obowiązku, jak i inne okoliczności wymienione w art. 33 § 1 u.p.e.a., nie mogą być podnoszone w postępowaniu zażaleniowym dotyczącym postanowienia o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia. Organ zażaleniowy jest bowiem związany przedmiotem sprawy, do którego nie należy wykonanie obowiązku (vide; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2015 r. II OSK 117/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 sierpnia 2018 r. II SA/Sz 528/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2018 r. II SA/Po 1134/17). W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że skarżący reprezentowany w postępowaniu przez profesjonalnego pełnomocnika - adwokata, złożył wskazując wyraźnie podstawę prawnej żądania - 54 § 1 u.p.e.a., skargę na czynności egzekucyjne, która jednak nie dotyczyła zbadania prawidłowości dokonania przez organ czynności zmierzającej do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego, ale mogący być formalnie (sąd nie ocenia merytorycznie podnoszonej w skardze kwestii niewykonalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym) przedmiotem zgłoszenia zarzutu na podstawie art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. W tej sytuacji organ prawidłowo skargę oddalił, jako bezpodstawną. W postępowaniu wszczętym złożeniem skargi na podstawie art. 54 § 1 u.p.e.a. organ nie jest władny badać kwestii wykonalności czy braku wykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.